El Tribunal Constitucional “desconecta” los “Asuntos Exteriores” del Govern de Cataluña

La tensión política entre Cataluña y las estructuras institucionales y de poder estatales lleva ya tiempo traduciéndose en todo tipo de conflictos jurídicos que todavía no han ido más allá, sin embargo, de presentar una intensidad moderada. La última, al menos por el momento, de las etapas de este crescendo se ha producido esta semana a cuenta de la creación por parte del nuevo Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya de un departamento de denominado “de Asuntos Exteriores, Relaciones Institucionales y Transparencia”. El actual gobierno en funciones del Reino de España, de forma coherente con su actuación hasta la fecha en respuesta a las actuaciones de las instituciones catalanas previas (impugnaciones a toda acción política y su traducción jurídica, ya sea legal, reglamentaria y en ocasiones meramente declarativa, que esté relacionado con el “procés de desconnexió”) ha optado, de nuevo, por convertir el conflicto político en jurídico a las primeras de cambio.  Se trata de una estrategia que, frente las pretensiones de las mayorías políticas que gobiernan Cataluña en los últimos años, opta por una interpretación rígida de los márgenes de maniobra posibles en nuestro ordenamiento que, por otro lado, ha sido hasta el momento siempre avalada por el Tribunal Constitucional (desde la STC 31/2010 a sus pronunciamientos más recientes, por ejemplo, en relación al proceso de consulta del 9-N 2014).

Así, el gobierno central, frente a los nuevos pasos dados por las instituciones catalanas desde el inicio de la legislatura, ya ha recurrido ante el Tribunal declaraciones políticas sin contenido jurídico efectivo del Parlament de Catalunya que pretenden marcar la “hoja de ruta” de la “desconexión”, consolidando el entendimiento de la recurribilidad de todo tipo de actuaciones en apariencia nimias y sin efectos jurídicos. Con ello, como es sabido, se logra, una vez más, activar la posibilidad que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a favor del Estado en estos casos: la suspensión automática, si ésta es solicitada, de estas actuaciones autonómicas por la mera admisión a trámite del recurso gubernamental ante el Tribunal Constitucional. Así pues, y tras el consiguiente recurso contra la estructura del nuevo gobierno catalán, su admisión a trámite por el Tribunal Constitucional ha provocado que desde este martes, al menos formalmente, la parte dedicada a los “Asuntos Exteriores” del correspondiente departamento del Consell está “suspendida”. Jurídicamente, podría decirse que la admisión a trámite de los recursos contra los decretos que estructuran el gobierno catalán de Carles Puigdemont y determinan sus competencias supone que, de momento, las parte referida a los “Asuntos Exteriores” de esa conselleria queda “desconectada”.

Resulta interesante constatar en este punto, de una parte, la cautela con la que las instituciones catalanas están afrontando el proceso de “desconexión” y, de otra, la rigidez jurídica con la que el ordenamiento jurídico español ha respondido hasta la fecha a cada uno de los pasos que gradualmente van dando las primeras. Respecto del primero de los elementos señalados, es patente ya a estas alturas que el nuevo parlamento catalán, aun disponiendo de una mayoría independentista más o menos holgada, no tiene prevista una actuación que corte de raíz con el marco jurídico constitucional actualmente vigente (del estilo de la muy mentada “declaración unilateral de independencia”, DUI) sino que los desplantes políticos frente a la realidad constitucional española (o, al menos, frente a su entendimiento más dominante) y los devaneos jurídicos con los límites permitidos por las normas van a ser selectivos y, además, eligiendo el campo de acción (de momento, de hecho, es significativo que éstos lo sean de poca trascendencia práctica). Estas actuaciones están siendo gradualistas, bien porque confían en poder ganar así espacios paulatinamente para la creación de esas “estructuras de Estado” que facilitarían un ulterior proceso de independencia, bien porque se considera que la escalada paulatina de tensión subsiguiente, acrecentada con la previsible negativa estatal a tolerar excesos o aceptar una interpretación más laxa, beneficia a la construcción de una corriente política entre la población catalana donde se mezclan el hastío con la situación y la pérdida de confianza en las posibilidades de un lograr a estas alturas un “acomodo” político y jurídico satisfactorio dentro de la Constitución de 1978.

Ahora bien, para calibrar la conveniencia de una respuesta estatal en términos jurídicos a estas acciones hay que tener en cuenta que, sin duda de forma muy buscada, Cataluña y su actual govern no han realizado hasta la fecha, a efectos prácticos, actuación alguna en política exterior competencialmente insólita, más allá del modo en que han decidido bautizar al departamento en cuestión. Dado que el nombre de las cosas no determina jurídicamente su contenido y el Tribunal Constitucional no vela por la corrección semántica de los nombres de las instituciones, al menos no según su normativa reguladora, esta estrategia coloca a cualquier impugnación en una situación jurídicamente, cuanto menos, incómoda.

Si analizamos, además, las competencias que el decreto catalán impugnado (y por ello automáticamente suspendido) lista a favor de ese aparentemente proclamado pseudo-ministerio de Asuntos Exteriores catalán, no encontramos nada excesivamente escandaloso: coordinación de la acción exterior, relaciones exteriores y actuación de la Generalitat ante las instituciones de la Unión Europea y cooperación al desarrollo, junto a las competencias en materia de transparencia y relaciones institucionales. Como es sabido, no sólo Cataluña desarrolla estas actividades, y desde hace años, con total normalidad: son muchas las Comunidades Autónomas que realizan una intensa acción exterior, sobre todo de naturaleza comercial (aunque algunas de ellas han recientemente integrado muchas de sus “embajadas comerciales” en la red del ICEX para ahorrar costes a propuesta del Estado); prácticamente todas ellas tienen oficinas de representación ante la Unión Europea y todas despliegan, con mayor o menor ambición, programas de cooperación y ayuda al desarrollo (más o menos afortunados, por lo demás, pero eso es lo de menos). Por lo demás, no puede ser de otra manera: que las Comunidades Autónomas desplieguen parte de su actuación en el exterior para la defensa de sus intereses es algo perfectamente normal. Pensemos, por recurrir sólo al ejemplo más llamativo, que hasta los ayuntamientos desarrollan con toda normalidad, también, políticas de este tipo. Así, el ayuntamiento de Barcelona incluso ha tenido a miembros emparentados con la Familia Real en destacadísimas funciones relacionadas con su relaciones internacionales. Es llamativo que se asuma con toda normalidad que entes locales, en ocasiones además ni siquiera de gran tamaño, puedan dedicarse a la cooperación o actuar en la esfera internacional en ámbitos como el cultural y el económico pero, en cambio, que una Comunidad Autónoma pueda ver cómo se le impide hacer eso mismo.

Ahora bien, la no excesiva preocupación que en un plano estrictamente jurídico ha de merecer que una Comunidad Autónoma tenga oficina en Bruselas, centros culturales y de intermediación empresarial por el mundo o que despliegue políticas de cooperación, e incluso que llame “de Asuntos Exteriores” a un departamento de su gobierno, al menos mientras sus acciones no van más allá de lo que ya hemos señalado, nada tiene que ver con la valoración política que se quiera dar a ese nuevo “desafío” por parte de las instituciones catalanas. Los conflictos constitucionales tienen siempre un componente político, no hay nada extraño en ello y parece lógico que pueda entenderse más preocupante que Cataluña abra delegaciones culturales en el extranjero que si lo hace Andalucía. Por ello, la valoración política que pueda merecer este nuevo enfrentamiento es no sólo libre sino que resulta también normal que pueda ser muy dispar.

Pero no conviene perder de vista que emplear el Derecho para reaccionar, siempre además de manera muy rígida, frente cualquier conflicto, pone en riesgo de esclerotización e incoherencia a nuestro marco jurídico. Y algo así ha pasado en este caso, dada la premura con la que el gobierno ha decidido acudir al Tribunal Constitucional. Buena prueba de ello son los esfuerzos del Consejo de Estado para justificar el recurso y que finalmente explica, fundamentalmente, apelando a la dinámica política del “procés”, razón por la cual lo que en otro contexto no sería constitucionalmente problemático (ya hemos explicado, de hecho, su carácter absolutamente sólito) sí plantea en este caso, nos dirá, serios óbices de constitucionalidad por estar enmarcado en un proceso de sedicente voluntad de separación o “desconexión”.

Ocurre sin embargo que, como consecuencia de esta voluntad de extremar la rigidez de la respuesta jurídica por parte del Estado frente al problema político planteado en Cataluña, esta respuesta obliga a asumir con tanta naturalidad que la clave de bóveda de la inconstitucionalidad resida en este caso, esencialmente, en las peculiares condiciones políticas en que estas situaciones están produciéndose en Cataluña y transmitir inevitablemente la sensación de que lo que unos pueden hacer con toda normalidad, en cambio, a otros les es vedado. Como estricta opinión muy personal, esta incomodísima posición en que se coloca a las instituciones españolas de defensa de la constitucionalidad fruto de la voluntad de extremar la rigidez del sistema tiene muchos más inconvenientes que las supuestas ventajas que se predican de su capacidad para conjurar los riesgos de secesión en Cataluña. Más que nada porque a estas alturas parece ya cada vez más claro que tarde o temprano vamos a necesitar cierta flexibilidad en la interpretación de nuestro marco constitucional para admitir modificaciones, cambios y la participación de la ciudadanía en su definición. Habría que ir asumiéndolo cuanto antes e ir actuando en consecuencia en lugar de generar más agravios, también jurídicos, respecto del trato igual que las instituciones dan a los españoles e introducir nuevos criterios interpretativos forzados que extreman la rigidez del modelo constitucional de 1978 sin que se logre con ello, a la vista está, beneficio alguno.

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