El ‘president’ Torra en el maravilloso país de la democracia directa

En su intervención en la Universidad de Ginebra el pasado 17 de octubre, el president QuimTorra defendió, una vez más, la necesidad de una mediación internacional para resolver el conflicto político que vive Cataluña y, entre otras cuestiones, aludió al modélico ejemplo que para todos debe constituir el profuso ejercicio de la democracia directa en la Confederación Helvética: ¡sólo a nivel federal, 45 referendos en los últimos cinco años!

No escribo este comentario con la intención de equiparar a Quim Torra, ni a ninguno de los partidos políticos del bloque soberanista catalán, con los líderes de las fuerzas políticas de corte populista que proliferan últimamente en nuestro continente. Pero lo cierto es que en la lista de aduladores de la democracia directa también se encuentra Marine Le Pen, líder de Reagrupación Nacional, que prometió durante la campaña electoral de 2017 la incorporación al sistema constitucional francés de un referéndum de iniciativa popular a propuesta de 500.000 electores, claramente inspirado en la iniciativa popular helvética. También es significativo que los diputados euroescépticos se integren en el Parlamento Europeo en torno a un grupo parlamentario que se hace llamar Europa de la Libertad y de la Democracia Directa, liderado por el más reconocido brexiter, Nigel Farage.

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Me gustaría advertir que no me sitúo entre los detractores de las instituciones del referéndum y la iniciativa popular y defiendo, después de algunos años dedicados a su estudio, que son un instrumento perfectamente válido para determinar el sentido de las decisiones públicas en las democracias constitucionales avanzadas como, por supuesto, es el caso de la democracia suiza. No obstante, en el contexto político actual es necesario mantenerse bien alerta frente a los que pretenden blandir la bandera de la democracia directa manejando el argumento, simplista pero potente, de que la voluntad de un hipotético ‘pueblo soberano’ puede y debe imponerse a cualquiera de los complejos consensos constitucionales, nacionales o supranacionales, que han sido labrados durante las últimas décadas.

Antes de presentar algunas ideas que nos ayuden a reflexionar sobre las instituciones de democracia directa en Suiza, debemos tener presente que la Constitución helvética proclama, como no podía ser de otro modo, el imperio de la Ley (entiéndase: no hay democracia más allá del Derecho) en un Estado federal en el que también rigen otros principios constitucionales como el de la subordinación de la soberanía de los cantones al marco constitucional (artículo 3), la primacía del derecho federal sobre el derecho cantonal (art. 49) o la garantía de cohesión interna de la federación (art. 2). Se trata de una serie de principios integradores propios de un Estado federal que, a mi juicio, hacen difícil la convocatoria de un referéndum de autodeterminación de los cantones respecto de la federación. Además, la secesión de cualquier cantón sólo podría hacerse efectiva tras una modificación de la Constitución Federal, expresamente consentida por la mayoría de ciudadanos y de cantones de todo el país, ya que cada uno de los 26 cantones se menciona expresamente en su artículo 1.

Limitando mi comentario sólo al nivel federal (pues los cantones y los municipios también regulan una amplia gama de iniciativas populares y referrendos), las variantes de democracia directa que van incorporándose al sistema político suizo a lo largo del siglo XIX y que se encuentran reconocidas en la vigente Constitución federal de 1999 son, de modo muy resumido: (i) la iniciativa popular que faculta a 100.000 ciudadanos a proponer al conjunto del cuerpo electoral una revisión integral o una modificación parcial de la Constitución; (ii) el referéndum facultativo que se activa cuando se reúnen 50.000 firmas solicitando que una Ley aprobada por la Asamblea Federal sea sometida a la consideración del conjunto del cuerpo electoral dentro del plazo de 100 días desde su publicación; y (iii) el referéndum obligatorio que se activa en todos los supuestos de modificación constitucional o de adhesión de Suiza a organizaciones internacionales de carácter supranacional. Conviene advertir que la iniciativa popular es objeto de un control que pretende garantizar su unidad de forma, unidad material y respeto a las reglas imperativas de Derecho internacional. El órgano encargado de este control, la Asamblea Federal, también está facultado para proponer un contraproyecto que se somete, junto a la propuesta ciudadana, a la consideración de los electores. Todas estas modalidades de democracia directa conducen, en la práctica, a la convocatoria de numerosas votaciones populares que se concentran en tres o cuatro domingos cada año y que alcanzan una participación media aproximada del 40% del cuerpo electoral.

Más allá de su diseño jurídico-institucional, la práctica de la democracia directa en Suiza debe entenderse como un elemento más de un sistema político que ha sido descrito por la Ciencia Política como consensual o consociacional. La gran diversidad cultural y la fragmentación propia de la sociedad helvética han empujado a sus representantes políticos a integrarse en coaliciones de gobierno muy plurales, acostumbradas a forjar complicados consensos integradores. En este contexto, la democracia directa se presenta como un contrapunto necesario que introduce el principio mayoritario cuando las élites políticas no logran alcanzar acuerdos. También se ha demostrado que la mera posibilidad de que determinada cuestión sea sometida a votación popular actúa como acicate para que las fuerzas políticas más significativas del país acuerden una posición común que les permita asegurar determinado resultado y evitar algunos quebraderos de cabeza a las autoridades federales.

Otro aspecto que debemos tener en cuenta es que el referéndum facultativo y la iniciativa popular han sido instrumentalizados tanto por sindicatos y organizaciones de la sociedad civil como por grupos de interés que cuentan con suficientes recursos financieros para sufragar las costosas campañas de recogida de firmas. Resulta también significativo que la derecha populista de Unión Democrática de Centro (UDC) haya recurrido en numerosas ocasiones a las instituciones de democracia directa para introducir cuestiones en la agenda política que no habían sido atendidas por diferentes coaliciones gubernamentales. Éste es el caso de la conocida iniciativa popular que solicitaba la prohibición de la construcción de nuevos minaretes en el país, votada el 29 de noviembre de 2009 y aceptada por el 57% de los electores. También es la UDC la que está detrás de la iniciativa popular contra la inmigración de masas, que proponía la instauración de cuotas laborales y que fue aceptada por el 50,3% de los ciudadanos que se acercaron a las urnas el 9 de febrero de 2014.

Debemos desconfiar de cualquier conclusión unívoca acerca del ejercicio de la democracia directa en Suiza.  Lo cierto es que la iniciativa popular y el referéndum son instituciones que responden a una tradición histórica y un contexto político muy específico, difícilmente extrapolable.  En cualquier caso, si el president Torra quiere tomar nota, lo que resulta totalmente ajeno a la experiencia democrática helvética es la convocatoria de plebiscitos mediante leyes ‘ad hoc’; ni siquiera en el caso de que éstas puedan ser aprobadas por mayorías parlamentarias abrumadoras.

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