El nuevo sistema electoral de Canarias: un peculiar proceso reformista

El pasado 24 de octubre se aprobó la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, una de las pocas leyes de calado que han salido adelante en esta convulsa legislatura. Entre sus principales novedades, destacan las siguientes: el blindaje del Régimen Económico Fiscal del archipiélago y la desvinculación de sus recursos de la financiación autonómica; un notable aumento competencial; el reconocimiento de las aguas canarias como parte del territorio autonómico; un nuevo catálogo de derechos; la capacidad del Gobierno regional para dictar decretos-leyes y del presidente para disolver el Parlamento y convocar elecciones anticipadas; la supresión del aforamiento a diputados autonómicos y miembros del Gobierno; o el referéndum para ratificar futuras reformas estatutarias. Este Estatuto supone, en suma, una ampliación del autogobierno canario y el reconocimiento de algunos hechos diferenciales como la ultraperificidad o la insularidad.

Ahora bien, pese a la importancia de algunas de las cuestiones señaladas, el principal hito político de este nuevo Estatuto es la reforma del extravagante sistema electoral canario. La mejor prueba de ello es que un Estatuto muy similar al ahora aprobado fue retirado en 2007 cuando ya se tramitaba en las Cortes, por el temor de algunos partidos a que se incluyese una reforma electoral. Y es que, si uno analiza la historia reciente de Canarias, el sistema electoral ha sido siempre el principal caballo de batalla en el debate público regional: lo fue –junto con el asunto de la capitalidad – con motivo de la aprobación del Estatuto en 1982 y la consagración del prorrateo de escaños entre islas conocido como triple paridad; también con la reforma estatutaria de 1996, por la que se elevaron las barreras electorales hasta el 6% autonómico y el 30% insular; y, de nuevo, lo ha vuelto a ser en este proceso reformista, como evidencia el hecho de que los trabajos al respecto en la ponencia constituida en el Congreso se hayan mantenido a la espera del acuerdo alcanzado en las conclusiones de la Comisión de estudio sobre la reforma del sistema electoral canario del Parlamento de Canarias.

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La reforma estatutaria trae consigo cuatro novedades en lo que a este asunto se refiere. Primero, aumenta la horquilla del posible tamaño del Parlamento hasta los 75 escaños, aunque provisionalmente se fija su número en 70. Segundo, solventa el problema representativo existente entre La Palma y Fuerteventura, otorgando a esta última un escaño más. Tercero, reduce la doble barrera electoral al 4% autonómico y 15% insular, de forma que Canarias deja de tener la más elevada de los sistemas electorales regionales españoles (ver tabla).

Con todo, es sin duda la cuarta novedad (la creación de una nueva circunscripción autonómica complementaria de nueve escaños) el elemento más original del flamante sistema electoral. Así, a las siete circunscripciones insulares ya existentes se añade una nueva circunscripción regional que abarca al conjunto del cuerpo electoral canario. Con ella se mejora la ratio diputado/habitantes, se disminuyen las enormes diferencias en el valor del voto existentes entre electores de distintas islas y, además, se aumenta la proporcionalidad del sistema. Asimismo, y aunque aún no se ha concretado esta cuestión en la normativa electoral de desarrollo, es probable que Canarias se convierta en la primera comunidad autónoma en la que sus electores disponen de dos votos en unas mismas elecciones: un primero dirigido a las candidaturas de su respectiva isla y un segundo compartido por todos los electores para elegir listas regionales.

Una vez examinados los detalles concretos del sistema electoral resultante, el interés del caso canario reside en las lecciones que podemos extraer con relación al propio proceso reformista. De entrada, cualquier reforma electoral merece atención, pues contradice una de las principales conclusiones de los estudios sobre sistemas electorales: las reformas electorales son algo excepcional en perspectiva comparada. Y es que aquellos partidos con capacidad para modificar las reglas electorales son, en circunstancias normales, los principales interesados en que no haya cambio. De ahí el interés por tratar de identificar los factores desencadenantes de estos particulares procesos de reforma institucional en aquellos lugares donde llegan a materializarse.

Son tres los factores cruciales para explicar por qué este proceso de reforma ha culminado con éxito, a pesar de las fuertes resistencias exhibidas en todo momento por el principal beneficiario del sistema, Coalición Canaria (CC), formación que ha ocupado el centro del tablero político en el archipiélago desde su creación en 1993.

El primero de los factores tiene que ver con los asombrosos resultados de las elecciones autonómicas de 2015. De entrada, la barrera electoral del 6% autonómico impidió obtener representación a un partido como Ciudadanos, con el 5,84% de los votos en el conjunto de la región (54.000 votos); mientras que un pequeño partido como Agrupación Socialista Gomera (ASG), obtuvo tres escaños con apenas 5.000 votos, al superar la barrera insular. De este modo, ASG obtuvo representación con el 0,55% del voto autonómico, mientras que otras seis candidaturas con un porcentaje de voto superior no recibieron ningún escaño.

Además, la aplicación de la doble barrera electoral contribuyó a que quedaran sin representación, aproximadamente, uno de cada cinco votos emitidos. Por último, el sistema electoral canario produjo un sorprendente fenómeno, inédito en la historia del conjunto de comicios autonómicos: el tercer partido en número de votos (CC) se convirtió en el partido con más escaños en el Parlamento, por delante de PSOE y PP. Algunos autores (aquí y aquí) han puesto de manifiesto cómo fenómenos similares como las mayorías espurias (spurious majorities) o las elecciones con ganadores erróneos (wrong winner elections) pueden potenciar las demandas de una reforma electoral por el malestar ciudadano que generan.

Como es lógico, estos resultados dieron lugar un intenso debate sobre la reforma electoral en los medios de comunicación que, poco después, saltó al centro de la agenda política canaria. Ahora bien –y este es el segundo aspecto clave que explica la reforma electoral–, la reforma no sólo se ha debatido en Canarias, sino también a nivel nacional. Esto ha conducido a que cobrasen una especial importancia las dinámicas multinivel observadas a lo largo de la legislatura; es decir, las interacciones que se han producido, desde finales de 2016, entre los distintos actores políticos en las arenas nacional y autonómica.

Por un lado, el Parlamento de Canarias creó una Comisión de Estudio en la que se ha debatido ampliamente sobre la reforma y en la que han participado un buen número de expertos, partidos extraparlamentarios y el foro cívico Demócratas para el Cambio (DPC).  Por otro, en las Cortes Generales se ha tramitado una propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, que en el texto enviado por el Parlamento canario ya incluía novedades relacionadas con el régimen electoral.

Pues bien, el devenir de la reforma electoral ha dependido en buena medida de cómo ha evolucionado la situación de relativa debilidad de los gobiernos español y canario y su dependencia de los apoyos de otros grupos políticos. A nivel autonómico, Coalición Canaria decidió romper su pacto de Gobierno de coalición con el PSOE en diciembre de 2016, manteniéndose en solitario al frente de un Ejecutivo en minoría y, sobre todo, perdiendo a un posible aliado en su defensa del antiguo sistema electoral. A nivel nacional, la posición de debilidad del anterior Gobierno del PP hizo que éste se viese obligado a pactar con diputados de distintos grupos nacionalistas la aprobación de los Presupuestos. En este punto, destaca el rol ejercido por ‘el diputado 176’, Pedro Quevedo, el único parlamentario en el Congreso del partido Nueva Canarias. Esta fuerza política aprovechó su papel de partido bisagra para obtener jugosos réditos políticos para Canarias y, en particular, para arrancar al PP su compromiso con la reforma electoral.

El tercer factor, por último, tiene que ver con el destacado papel que en esta cuestión ha desempeñado la sociedad civil organizada en torno a DPC. Esta plataforma ciudadana ha ido consiguiendo alterar las coordenadas en las que habitualmente tenía lugar el debate y, sobre todo, ha conseguido trenzar un consenso mayoritario respecto al diagnóstico y dirección hacia la que debían orientarse las posibles soluciones que paliasen las disfuncionalidades. Con una intensa actividad y una actitud proactiva, DPC ha conseguido auspiciar el mayor compromiso entre distintas fuerzas políticas para reformar el sistema electoral, el Pacto por la Democracia en Canarias, convirtiéndose en un actor central en el desarrollo de cada una de las fases de este proceso.

La influencia decisiva de este colectivo permite clasificar este proceso de reforma como de ‘elite-mass interaction’, en la terminología del politólogo Alan Renwick. Frente a los procesos de reforma electoral elite majority-imposition, mucho más habituales, y en los que los partidos con capacidad deciden avanzar hacia un sistema electoral alternativo que habitualmente mejora sus perspectivas electorales; los procesos de reforma electoral elite-mass interaction son aquéllos en los  que el desarrollo de la reforma no depende sólo de las élites partidistas, sino también de la sociedad civil como actor esencial, debido a que los políticos pierden el dominio de la situación. Este proceso se caracteriza por una compleja interacción entre políticos y ciudadanos y, sobre todo, implica que la reforma puede salir adelante incluso cuando la mayoría de políticos no está por la labor. En este punto, el carácter del proceso de reformista canario recuerda en cierto sentido a las grandes reformas electorales que se produjeron a principios de los 90 en tres democracias consolidadas (Italia, Nueva Zelanda y Japón), donde la presión ciudadana fue absolutamente esencial, aunque ésta se articuló en algunos casos mediante referendos.

En definitiva, estamos ante una reforma electoral moderada que, en aras de la búsqueda de un consenso partidista amplio, no ha podido ser todo lo ambiciosa que hubiese sido deseable dadas las deficiencias del antiguo sistema electoral. No en vano, han sido cuatro partidos tan dispares ideológicamente como PSOE, PP, Nueva Canarias y Podemos los que han acordado una propuesta de reforma electoral gracias a concesiones mutuas. Ahora bien, la materialización de ese compromiso reformista entre las distintas fuerzas políticas no habría sido posible sin el papel dinamizador del foro cívico Demócratas para el Cambio. Por todo ello, el carácter modesto de la reforma no obsta para concluir que supone un rotundo éxito histórico para la democracia en Canarias.

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