El 155 puede impedir la toma de posesión de los consejeros catalanes

El artículo 155 de la Constitución Española permite un régimen jurídico de excepción. Como se ha dicho a menudo, era un artículo de cierre del sistema, para no utilizarse nunca. Resultaba muy difícil imaginar que un Gobierno autonómico y la mayoría parlamentaria que lo apoya iban a desobedecer conscientemente, y de forma reiterada, tanto las normas jurídicas como las resoluciones judiciales. Sin embargo, así ha ocurrido. A partir de las elecciones autonómicas de 2015, el desafío independentista al ordenamiento constitucional y estatutario no se ha ceñido a resoluciones parlamentarias de contenido político, sino que se ha trasladado a leyes de ruptura constitucional y ha culminado en una declaración unilateral de independencia, ejemplo sumo del incumplimiento de las obligaciones constitucionales a las que se refiere el artículo 155.

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Como es sabido, distintas constituciones han previsto estos supuestos. Nuestro 155 es muy similar al 37 de la Constitución alemana. Pero también encontramos referencias similares en las constituciones italiana o austriaca, aunque referidas a la disolución de órganos territoriales. Son medidas de defensa de la Constitución que afectan directamente al funcionamiento de los órganos territoriales. Lo relevante del modelo alemán o español es que no limitan las medidas que se pueden adoptar: se refieren expresamente a las “medidas necesarias” para obligar al cumplimiento forzoso de las obligaciones constitucionales. Por tanto, en España tienen cabida las que considere necesario el Gobierno y sean aprobadas por la mayoría absoluta del Senado. De ello deriva, obviamente, un régimen jurídico excepcional que se impone sobre el ordinario mientras esté vigente el artículo. Dichas medidas pueden ser recurridas ante los órganos jurisdiccionales; incluso el Tribunal Constitucional ha aceptado su competencia para enjuiciarlas, pese a no tratarse de normas legales.

Tengo pocas dudas sobre el cumplimiento del presupuesto habilitante para aplicar el artículo 155 de la Constitución Española en este supuesto. La declaración unilateral de independencia hacía inevitable esa aplicación. El 27 de octubre de 2017 se adoptó el acuerdo del Consejo de Ministros donde se incluyen las medidas a aplicar en la Comunidad Autónoma de Cataluña. Tras su aprobación por la mayoría absoluta del Senado, entraron en vigor, con las modificaciones que el propio Senado introdujo. Lo importante es destacar que su contenido altera el régimen jurídico aplicable en lo que establezca expresamente y mientras se mantenga vigente.

De esta forma, llegamos al conflicto actual referido al final de esta situación excepcional. A ello se refería el texto adoptado en el Consejo de Ministros y aprobado en el Senado. En el apartado dedicado a medidas de carácter transversal, se indica que “las medidas contenidas en este acuerdo se mantendrán vigentes y serán de aplicación hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de la celebración de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña”. Con la investidura del Sr. Torra parecía inminente la vuelta a la normalidad institucional, al margen del mantenimiento del conflicto político. Sin embargo, se ha producido un nuevo conflicto al rechazar el Gobierno del Estado la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de uno de los dos decretos aprobados por el nuevo presidente; en concreto, el de nombramiento de los consejeros. El motivo es, como sabemos, que incluye a cuatro personas procesadas por los hechos que dieron lugar a la aplicación del 155, dos de ellas en situación de prisión provisional y otras dos huidas a Bélgica.

La cuestión que se plantea es si el Gobierno del Estado puede no publicar este decreto de nombramientos. Las consecuencias son relevantes, pues esas designaciones no pueden entrar en vigor y adquirir eficacia jurídica sin la correspondiente publicación. Por tanto, si los nombramientos no son jurídicamente eficaces, no resulta posible la toma de posesión del nuevo Gobierno y, en fin, no concluye la aplicación del artículo 155.

Existen argumentos para sostener que el Gobierno no puede impedir dicha publicación. Éstos no se vinculan a los derechos políticos de las personas procesadas, pues ésa no es la cuestión que se dirime. Tampoco puede decirse que un decreto autonómico es válido y produce efectos desde la fecha en que se dicte como si fuera un acto administrativo, pues supone confundir dos fuentes con régimen jurídico distinto. Un decreto, en cuanto contiene normas reglamentarias, sólo puede producir efectos tras su publicación. Ahora bien, cabe sostener que la publicación es un acto debido y el Gobierno no puede decidir que no publica una disposición de un órgano autonómico.  

Sin embargo, esa argumentación, jurídicamente razonable, olvida que aún nos encontramos en el régimen jurídico excepcional derivado del artículo 155. Y entre las medidas aprobadas en el Senado existe una referencia específica a la publicación de disposiciones de Cataluña que continúa en vigor. En concreto, se establece un régimen singular para la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat o en el Boletín Oficial del Parlamento de actos, acuerdos, resoluciones y disposiciones. Se exige la “previa autorización del órgano designado por el Gobierno de la nación”. Por tanto, lo que en una situación de normalidad jurídica resulta inconcebible (una autorización para que se publique y entre en vigor una disposición adoptada por el órgano de producción normativa al que le compete) ha sido previsto en esta situación excepcional.

En definitiva, al margen de la opinión que nos merezca, conforme a las medidas aprobadas en el Senado en el marco del 155 el Gobierno debe autorizar la publicación del decreto de nombramiento de los consejeros.  Lógicamente, esa actuación del Ejecutivo no puede ser arbitraria y será controlada por los órganos jurisdiccionales que, en su caso, pueden obligarle a publicar dicho decreto. Lo que no puede sostenerse es que por ser un decreto adoptado conforme a las normas de producción, el Gobierno del Estado está obligado a publicarlo, pues supone olvidar que aún están vigentes las medidas excepcionales.

Podría discutirse, finalmente, que resulte aplicable este régimen excepcional de publicación a actuaciones que no se enmarcan en las medidas coercitivas para el restablecimiento del orden constitucional, sino en el proceso de salida de esta situación por la formación de un nuevo Gobierno en Cataluña. Ocurre que, formalmente, las medidas siguen vigentes y, entre ellas, la autorización por el Gobierno del Estado de la publicación de las disposiciones autonómicas; por tanto, nada impide su ejercicio.

En este sentido, no puede sorprender que el Gobierno haga uso de la habilitación excepcional que se le ha atribuido para impedir la entrada en vigor de un decreto de nombramientos, al considerar que puede vulnerar el ordenamiento jurídico. De la misma forma, el presidente de Cataluña puede acudir a los órganos jurisdiccionales aduciendo la arbitrariedad de esa actuación gubernamental. Finalmente, deberán ser esos órganos quienes diriman el conflicto si los actores políticos son incapaces de alcanzar un mínimo acuerdo.

Mientras tanto, asistimos atónitos a la situación esperpéntica de que el presidente Torra tiene como consejeros a los miembros del Gobierno del Estado.

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