Del uso al abuso del veto presupuestario

A pesar de que en la función presupuestaria participen tanto el Gobierno como el Parlamento, el predominio del primero es innegable. Y no sólo porque al Ejecutivo le corresponda, en exclusiva, la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado  sino porque, en la posterior fase de ejecución, goza de unas prerrogativas jurídicas que contribuyen notablemente a su reforzamiento.

De esta forma, el Gobierno puede incidir de forma directa sobre el Presupuesto aprobado a través de la presentación de proyectos de ley que supongan un aumento o una disminución de los ingresos. Esto es algo que, por cierto, ha venido haciendo sistemáticamente a través de decretos-leyes, algo jurídicamente cuestionable. Pero es que también puede influir indirectamente, vetando aquellas enmiendas o proposiciones de ley que tengan efectos sobre los ingresos.

Con estas prerrogativas del Ejecutivo se pretende, al menos teóricamente, evitar que la actividad legislativa de las cámaras deje sin virtualidad la política económica gubernamental, a la que ya habrían dado su beneplácito aprobando los Presupuestos. Y, además, salvaguardar la función de gobierno, que se canaliza sobre todo en la política presupuestaria pues, como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional, ésta constituye “el vehículo de dirección y orientación de la política económica”.  

La potestad gubernamental del veto presupuestario no ha sido, sin embargo, muy utilizada en la práctica parlamentaria española. Durante ocho de las 12 legislaturas democráticas, no fue ejercida en ninguna ocasión. El rechazo a las proposiciones de ley de la oposición se ha hecho valer, tradicionalmente, a través del voto en contra de la mayoría parlamentaria que ha sustentado al Gobierno. Tiene menos coste político oponerse a una proposición de ley en el debate de toma en consideración que ejerciendo esta prerrogativa, especialmente en escenarios parlamentarios de mayorías absolutas. En consecuencia, el veto presupuestario sólo ha aparecido en escena en cuatro legislaturas: en la I, en la que el Gobierno de UCD vetó 22 proposiciones de ley; en la II, en la que el PSOE hizo lo propio en 23 ocasiones; en la IX, en la que el Gobierno del mismo signo se opuso a 23 proposiciones de ley en el Congreso y a cuatro en el Senado y, recientemente, en la XII Legislatura, en la que el PP ha batido todos los registros habiendo paralizado, sin alcanzar siquiera la mitad de su mandato, más de 40 iniciativas de la oposición; 10 de ellas, por cierto, estando en funciones.

Cabe citar, sin ánimo de exhaustividad, la Proposición de Ley de modificación del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, al objeto de fortalecer la negociación colectiva en la regulación de las relaciones laborales; la Proposición de Ley de reconocimiento de todas las víctimas de la dictadura y de recuperación de la Memoria Histórica, la relativa a la reforma del sistema de permisos y prestaciones para el cuidado y atención de menores por parte de sus progenitores/as, en casos de nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento, la Proposición de Ley sobre el cierre de las centrales nucleares, la de medidas para el fomento del autoconsumo eléctrico, etcétera. No parece casualidad que sea ahora, con un Parlamento notablemente fragmentado y un Gobierno en minoría, cuando el recurso al veto presupuestario crezca de manera exponencial, deviniendo en una efectiva herramienta para paralizar las proposiciones de ley de la oposición, evitando su simple deliberación.

La abrumadora cifra de vetos interpuestos en una legislatura que ni siquiera ha llegado a su ecuador ha llevado al primer plano el debate jurídico sobre esta prerrogativa, que debe ser interpretada de manera restrictiva para evitar que estrangule la actividad legislativa de las cámaras. En sí misma, constituye un límite a la función legislativa de las Cortes, a la iniciativa legislativa no gubernamental, al derecho fundamental de participación ciudadana y al ius in officium de los parlamentarios, conceptos todos incluidos -como la propia potestad gubernamental- en la Constitución Española.

Frente a la laxitud con la que el Ejecutivo venía operando, el Tribunal Constitucional hizo pública, el pasado 17 de abril, una sentencia sobre el conflicto entre órganos constitucionales planteado por el Gobierno contra la Mesa del Congreso, en relación con el acuerdo por el que dejó sin efecto el veto formulado contra la Proposición de Ley sobre la paralización del calendario de la implantación de la Lomce. Esta resolución ofrece -y, por primera vez, en el ámbito nacional- una visión más restrictiva de esta potestad del Ejecutivo, consciente de que puede convertirse en un arma arrojadiza contra las proposiciones de ley, dado que rara vez se encontrarán iniciativas legislativas que no afecten, de una u otra forma, a las cuentas públicas.

El Alto Tribunal le recuerda al Gobierno que la Constitución le faculta para oponerse a aquellas enmiendas o proposiciones de ley que «supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios» y que esa afectación no puede ser hipotética, sino que tiene que incidir de manera «real y efectiva» en los ingresos y gastos reflejados en el Presupuesto. En segundo lugar, y en contra de la argumentación que el Ejecutivo había venido sosteniendo sobre el alcance temporal del veto, el Tribunal, tras recordar el propio carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado, aclara que lo que no podrían hacer las proposiciones de ley será alterar la actual previsión de ingresos y gastos, pero no las futuras ni tampoco las que se están elaborando. El veto, por tanto, sólo puede ser utilizado para paralizar aquellas proposiciones de ley que produzcan un impacto en el Presupuesto vigente. No se puede preservar el equilibrio de lo que aún no existe y tampoco coartar la dirección de la política económica de los futuros gobiernos.

Este extremo resulta de particular importancia dado que la inmensa mayoría de las proposiciones vetadas en esta legislatura contenían cláusulas anti-veto, es decir, estipulaciones en las que expresamente se reconocía la ausencia de impacto presupuestario o disposiciones que diferían sus efectos a ejercicios futuros, precisamente para evitar que, con la disconformidad gubernamental, se privase a la iniciativa legislativa de la mera posibilidad de ser debatida.

En tercer lugar, el Tribunal exige expresamente que el Gobierno motive su disconformidad con tramitar la proposición de ley, «precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas»; es decir, los concretos créditos que se verían comprometidos, pues ésta es la única manera de controlar que tras su  oposición no se esconde la pura y simple arbitrariedad. No basta, por tanto, con hacer referencia de manera abstracta a una potencial afectación del Presupuesto.

En cuarto y último lugar, el Tribunal admite que, si bien la Mesa del Congreso no puede sustituir al Gobierno en el ejercicio de su prerrogativa, sí podrá rechazar el veto interpuesto por éste cuando el criterio del Ejecutivo sea «manifiestamente infundado», es decir, cuando éste no haya concretado suficientemente la afectación que la correspondiente proposición de ley tiene para con el Presupuesto.

No obstante, y a pesar de que la tendencia parlamentaria de estos 40 años ha consistido en aceptar los vetos gubernamentales, el levantamiento de los mismos no es una novedad de la presente Legislatura. Por ejemplo, en la II la Mesa acordó tramitar, entre otras, las proposiciones de ley sobre Cámaras Agrarias, sobre igualdad de la mujer trabajadora en las prestaciones de la Seguridad Social, sobre pensiones vitalicias del régimen especial agrario de la Seguridad Social anterior al 20 de febrero de 1974 o sobre la gratuidad de la enseñanza constitucionalmente obligatoria a las que, justamente, el Gobierno se había opuesto por razones presupuestarias.

Así pues, el Tribunal viene a darle un serio toque de atención al Gobierno, exigiéndole restricción a la hora de utilizar una prerrogativa que, empleada impúdicamente, termina asfixiando la propia actividad legislativa del Parlamento. Cuando el veto incurre en las extralimitaciones citadas por el propio Constitucional, deja de ser presupuestario para convertirse, simple y llanamente, en un auténtico veto gubernamental. Cuando el fin no es salvaguardar la acción política del Gobierno en materia presupuestaria -función democrática de esta herramienta-, sino paralizar de manera indiscriminada las proposiciones de ley de la oposición ante la falta de una mayoría sólida que le permita hacerlo en un estadio más avanzado del procedimiento legislativo, lo que sería una garantía termina convirtiéndose en inmunidad del propio Ejecutivo, difícilmente conciliable con nuestro sistema constitucional de atribuciones.

(Las 33 proposiciones de ley que han decaído por el veto del Gobierno, aquí)

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