DEBATE: “Deberíamos hablar de rasgos federales más que de Estado federal”

3006_20130114EaF1PKAntonio Arroyo, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

¿Es España a día de hoy un estado federal? (¿Por qué?) Comparto la opinión de los más reconocidos expertos internacionales en federalismo acerca de que el Estado autonómico es la aportación de España a la historia del federalismo. Nuestra forma de organización territorial del Estado presenta, sin embargo, sus peculiaridades. Esto no ha de extrañar, pues no hay dos Estados federales que sean idénticos entre sí. Cada uno es singular a su manera. La clave que explica por qué el Estado español es federal radica en el hecho de que en el seno del mismo se encuentra claramente repartido el poder público y la financiación entre el Estado central y las Comunidades autónomas. De hecho, estas disponen de un elenco competencial muy importante (sobre todo, en las fundamentales materias de sanidad y educación), al tiempo que disponen de una parte muy sustancial del total de recursos económico-financieros del conjunto del Estado.

Si lo es, ¿qué elementos deben modificarse para solucionar el problema del encaje territorial catalán? Hay un amplio consenso entre la doctrina científica más autorizada, a la que me sumo, acerca de la necesidad de clarificar el sistema de distribución de competencias, a fin de que quede claro quién es responsable de qué, si el Estado o las Comunidades autónomas; de reformar el Senado para convertirlo en una cámara en la que se encuentren bien representadas las distintas voluntades autonómicas, lo que, en buena lógica, exige tomar como modelo el Bundesrat alemán, en el cual se encuentran presentes los Gobiernos de los Länder; y de fijar con mayor precisión las bases del sistema de financiación autonómica, inspirado en los principios de corresponsabilidad fiscal y de solidaridad interterritorial (y, en su caso, también en el de ordinalidad). Que esto vaya a satisfacer a aquella parte de la sociedad y de las fuerzas políticas catalanas que aspiran a la independencia es más que dudoso, pero, al menos, servirá para perfeccionar el modelo y, tal vez, para introducir nuevos elementos en un debate que debe de seguir enriqueciéndose con aportaciones diversas.

¿La autodeterminación puede ser una vía constitucionalmente admisible en nuestro sistema? Si es que sí ¿cómo? De igual modo que ninguna Constitución de los Estados democráticos de Derecho de nuestro entorno jurídico-político reconoce el llamado derecho de secesión o autodeterminación de alguna de sus partes, tampoco nuestra Constitución lo ampara. Es lógico que así sea, pues todo Estado se basa en el principio de unidad del mismo. Esto no quiere decir que, dado el caso, no pudiera llegarse a un momento en que el llamado “soberano”, en el sentido de reformador de la Constitución, decidiese la división del Estado español en dos o más Estados independientes. Pero esta es una decisión que, con respeto al orden constitucional, solo puede tomar el soberano (por mayoría de dos tercios en cada cámara, disolución de las mismas, nueva mayoría de dos tercios en cada cámara, y ratificación mediante referéndum), sin que quepa dejarla en manos de otros sujetos jurídico-políticos.

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Jorge Cagiao, Profesor titular de Derecho español en la Université de Tours (Francia)

¿Es España a día de hoy un estado federal? (¿Por qué?)

La opinión mayoritaria en la doctrina es “sí” pero creo que la opinión contraria es la más sólida científicamente. Importa subrayar que ambos sectores doctrinales comparten la definición del federalismo como un equilibrio entre autogobierno o autonomía de los territorios (garante de la diversidad) y gobierno compartido o participación de las unidades federadas en las decisiones que afectan a todos (garante de la unidad). Pues bien, afirmar que el federalismo es autonomía y participación (creo que nadie lo niega), y acto seguido decir que el sistema español es federal parece complicado cuando se sabe que el sistema español no prevé participación suficiente de las CCAA en las instituciones centrales del Estado (nada en el ejecutivo, casi nada en el legislativo -solo 1 de cada 5 senadores es designado por la CA- y nada en el judicial), al revés de lo que encontramos en los sistemas federales de referencia (EEUU, Alemania, Suiza o Bélgica). Si falta una de las dos patas que todos los estudiosos del federalismo ven necesarias para el equilibrio siempre delicado de los sistemas federales, entiendo que la respuesta a la pregunta ha de ser negativa.

Si no lo es, ¿un sistema federal podría solucionar el problema del encaje territorial catalán? ¿Cómo? 

El federalismo ha sido tradicionalmente un instrumento utilizado para unir y organizar sociedades, pueblos o Estados que se consideran diferentes en un ordenamiento jurídico común. No veo por ello razón por la que no debería poder servir para resolver el problema del encaje territorial de Cataluña. ¿Cómo resolver el problema? Si el federalismo se fundamenta tradicionalmente en la libertad y voluntad de los territorios de unirse (EEUU, Suiza, Alemania) o de permanecer unidos (Bélgica) negociando en un pacto federal (Constitución) las reglas y principios a los que todos aceptan someterse, la solución teórica pasaría por una reforma muy sustancial de la Constitución en la que intervengan activamente los representantes de los territorios, principalmente aquéllos que piden una relación nueva con el Estado (Cataluña y el País Vasco). No cuesta, con todo, ver la distancia que separa la teoría de nuestra realidad política actual.

¿La autodeterminación puede ser una vía constitucionalmente admisible en nuestro sistema? Si es que sí ¿cómo? 

La respuesta a día de hoy es “no” (el art. 2 de la Constitución habla de “indisoluble unidad”) pero el derecho no es como las matemáticas. El propio Tribunal Constitucional ha admitido (STC 42/2014, FJ 4) que ciertas aspiraciones políticas que no caben actualmente en la Constitución podrían prosperar por medio de la reforma constitucional. En realidad, tal como lo veo, es más un problema político que jurídico. Si hay voluntad por parte de nuestros gobernantes de encontrar una vía de salida al problema, el derecho se adaptará siempre a dicha voluntad. El Tribunal Supremo de Canadá se pronunció ya en ese sentido en 1998, al reconocer que si bien no había un derecho constitucional o internacional reconocido a Quebec para separarse unilateralmente de Canadá, el gobierno canadiense tendría, en caso de un “sí” a la independencia, una obligación (moral, no jurídica) de buscar una solución política, mediante la reforma constitucional, preferentemente, o incluso la secesión. El referéndum escocés es otro ejemplo.

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Ivan Serrano, Investigador del IN3 – Universitat Oberta de Catalunya.

¿Es España a día de hoy un estado federal? (¿Por qué?)

Es difícil considerar a España como un estado federal en términos dicotómicos. Existe un cierto consenso en la literatura sobre cuáles son los elementos característicos de un estado federal, pero más bien deberíamos hablar de ‘rasgos’ federales, dejando a un lado el proceso de formación de la federación en sí. En cuanto al denominado ‘self-rule’ o autogobierno de las unidades federadas, el estado mantiene un alto nivel de discrecionalidad para introducir elementos de control –un caso paradigmático es la legislación de bases o la escasa autonomía financiera de las CCAA. En el eje de ‘shared-rule’, que mesura el rol de los estados federados en la formación de la voluntad de la federación, España presenta unos niveles bajos en perspectiva comparada. Por tanto, en términos de una «escala» de federalismo España presenta claramente algunos rasgos federales pero no la podríamos situar entre los casos más avanzados.

Si no lo es, ¿un sistema federal podría solucionar el problema del encaje territorial catalán? ¿Cómo?

El federalismo es una forma de organización territorial que puede estar orientada o no a gestionar la plurinacionalidad de un estado. Del mismo modo, la gestión de la plurinacionalidad también podría gestionarse adecuadamente a través de fórmulas no estrictamente federales. Un sistema federal es pues un instrumento que potencialmente podría cumplir una serie de funciones en cuanto al reconocimiento y gestión de la plurinacionalidad, pero no es en sí mismo un sistema cerrado ni mucho menos unívoco. De hecho, la influencia del federalismo como teoría normativa nace de la experiencia revolucionaria de los Estados Unidos, dónde no tenía como objetivo la gestión de la plurinacionalidad, sinó más bien el conocido lema “E pluribus unum”.

¿La autodeterminación puede ser una vía constitucionalmente admisible en nuestro sistema? Si es que sí ¿cómo?

La teoría política contemporánea ha explorado los mecanismos para conciliar el federalismo como instrumento y la gestión de la plurinacionalidad como objetivo. Pensando la plurinacionalidad desde la teoría federal, regular la secesión no sólo sería admisible sinó incluso recomendable, puesto que podría ofrecer un canal de expresión democrática para las demandas de autodeterminación y al mismo tiempo también protegería la estabilidad del estado.

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