Corrección de la senda de estabilidad: a grandes males, grandes remedios

De lo irracional e innecesario de someter la política económica a unas reglas fiscales constitucionalizadas ya hemos hablado en este blog en numerosas ocasiones –como aquíaquí–, señalando sus pros y contras. Además, y en función de cómo avance el debate sobre la gobernanza económica europea, fijar constitucionalmente esa regla fiscal podría quedar en desuso para proporcionar fórmulas más sencillas y realistas (en línea con las propuestas señaladas aquí), que eviten circunstancias que rayan el absurdo (como las planteadas aquí).

El caso es que, en la actual configuración legal, el Gobierno, atendiendo a la Ley 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria, debe presentar anualmente a las Cortes un plan de objetivos de déficit público como paso previo a la elaboración de Presupuestos. Este paso por las Cortes se incardina en la estructura de la gobernanza económica europea, tanto a través del control presupuestario previo como en el denominado Semestre Europeo. España debe negociar con Bruselas la senda de estabilidad prevista atendiendo a su participación en el brazo correctivo –si el déficit público está por encima del 3% del PIB, cosa que sucedía hasta 2017– o en el brazo preventivo –si está por debajo de dicha cifra. Dado que España saldrá este año del primero, entramos en el segundo y el objetivo a marcar –conocido en la jerga como el MTO, o Medium Term Objective– es un esfuerzo fiscal que haga que el déficit estructural (el que no tiene en cuenta el momento del ciclo económico y los efectos puntuales, o one off,  que se producen en un año) se sitúe por debajo del 0,5% del PIB. Para lograr alcanzarlo, el país debe realizar un esfuerzo fiscal estructural de 0,6 puntos de PIB por año. Si éste se sitúa por debajo del 0,15%, España puede verse sometida a nuevas sanciones por parte de la Comisión.

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El plan presentado por el anterior Gobierno del Partido Popular suponía un déficit total del 2,2% en 2018 y del 1,3% en 2019. Sin embargo, en relación con el déficit estructural, el plan de estabilidad presentado en abril de 2018 por el PP señala, con un desparpajo sorprendente, que:

  • En el caso de España, el objetivo de medio plazo (MTO) que establece la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria es más ambicioso, llegando al equilibrio estructural. En el presente PE, la ausencia de medidas a partir de 2018 no permite alcanzar la convergencia al MTO, aunque podría alcanzarse el déficit estructural del 0,5% del PIB en 2024.

En otras palabras: el Gobierno del PP desistió de realizar cualquier esfuerzo estructural para garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las cuentas públicas. El resultado de esta ausencia de medidas es doble: ningún organismo serio dio crédito a los objetivos planteados por el Partido Popular –incluyendo la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal–, y la previsión de déficit estructural para 2018 y 2019 no sólo no suponía ningún descenso, sino que preveía un incremento del mismo. Además, debemos recordar que en 2016 la Comisión ya perdonó a España una multa por saltarse sus objetivos de déficit, a cambio de asumir una serie de recomendaciones para fortalecer su marco fiscal. Pues bien, en su informe sobre España, en el marco del Semestre Europeo, la Comisión considerada que los progresos habían sido “limitados”. Tan limitados como para prever un déficit total y estructural muy superior al comprometido por el Gobierno del Partido Popular.

Divergencia en las previsiones de déficit total y estructural (mayo 2018)

En conclusión: el Gobierno de entonces había comprometido una senda de consolidación fiscal que nadie, salvo ellos mismos, consideró creíble, y que renunciaba a actuar sobre el déficit estructural. El informe que la Comisión hizo público sobre ese marco es demoledor: España no cumpliría con sus objetivos en 2018 ni en 2019, y además, no había informado de ninguna medida para reforzar su marco fiscal.

Ante esta situación, el nuevo Gobierno anunció la semana pasada una nueva senda de consolidación fiscal que se alineaba con las previsiones de la mayoría de los actores relevantes y que, además, confirmaba un esfuerzo de consolidación fiscal similar en términos totales (0,9% del PIB) y mucho mayor en términos estructurales (0,4% del PIB). Una senda que, sin duda, gustará más en Bruselas porque es creíble, realista y alineada con el objetivo de estabilidad presupuestaria a largo plazo.

 

Comparación entre la senda actual, previsiones independientes y nueva senda

La modificación de la senda de déficit planteada por el Gobierno tiene tres dimensiones: la primera, confirmar lo que ya todos los organismos internacionales e independientes habían señalado, que no es otra cosa que la falta de realismo de la senda actualmente vigente. La segunda, reorientar la estrategia fiscal para recuperar ingresos públicos y consolidar más adecuadamente los fiscales a través de nuevas figuras impositivas, que permitirían incrementar el techo de gasto cumpliendo con los nuevos objetivos. Y la tercera, realizar un esfuerzo fiscal estructural que nos evite el riesgo de nuevas sanciones a partir de 2019 y que sitúe de nuevo a España en el ámbito de la credibilidad.

Sin embargo, este nuevo marco que, insistimos, corrige las graves y notorias deficiencias del actualmente vigente, corre el riesgo de ser rechazado por las Cortes Generales, particularmente por el Senado, donde el Partido Popular mantiene una mayoría absoluta. El artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria señala, en una provisión sin apenas precedentes en nuestro ordenamiento jurídico, que el Senado tiene capacidad de veto de la senda, sin que el Congreso tenga capacidad de levantarlo de ninguna manera. Si no sabíamos para qué sirve el Senado, ya lo sabemos: para bloquear la gobernanza económica del país.

Este artículo, que había pasado desapercibido, supone que la Cámara Alta, que no puede paralizar el Presupuesto ni puede vetar una ley o un tratado internacional, puede paralizar, por esta vía, la actuación del Gobierno y del Congreso sin capacidad de reconducción. Circunstancia bien aprovechada por la mayoría absoluta del PP para entorpecer las tareas del nuevo Ejecutivo y, quién sabe, provocar su caída, en un empeño al que se ha sumado con entusiasmo Ciudadanos. En resumen: si nada lo remedia, el Senado bloqueará la corrección de una senda de consolidación que incumple gravemente los compromisos adquiridos con Bruselas.

La circunstancia de un conflicto institucional entre el Congreso –que puede votar a favor– y el Senado –que va a votar en contra– puede llevar a una pléyade de interpretaciones jurídicas e incluso constitucionales, pero lo cierto es que esta ausencia de última palabra en la determinación de la senda de consolidación fiscal está siendo bien aprovechada por la oposición. Con independencia de que esta circunstancia ahora beneficie a la oposición y bloquee el Gobierno, cabe considerar una opción alternativa. Si el Ejecutivo tiene la mayoría parlamentaria suficiente, debería acometer una modificación de la Ley Orgánica 2/2012 para corregir esta grave disfuncionalidad, amén de para limar algunos aspectos relacionados con la gobernanza económica y fiscal que han quedado superados por la realidad, como la aplicación estricta de la regla de gasto para ayuntamientos con superávit, la excesiva recentralización de las finanzas de las comunidades autónomas o la propia adaptación de la regla fiscal a los posibles cambios que se produjeran en el marco de eventuales reformas de la gobernanza económica de la eurozona.

Una reforma de calado llevaría su tiempo, sin duda, pero otra que permitiera limar algunos aspectos y concitar una mayoría parlamentaria en torno a la misma podría tener éxito y permitiría evitar el bloqueo del Senado, una cámara de representación mayoritaria cuyo papel en la estabilidad fiscal es notoriamente desproporcionado si lo comparamos con el resto de sus funciones, atribuciones y contrapesos institucionales.

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