Comunidades Autónomas y reforma del régimen local

El régimen local español, conformado en sus perfiles actuales por la Constitución y posteriormente desarrollado en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de hace tres décadas, necesita de reformas que afronten su manifiesto anquilosamiento en muchos aspectos. El gobierno de Mariano Rajoy lo intentó durante la pasada legislatura, por medio de la ley 27/2013 que pretendía su modernización por medio de una vuelta a la recentralización que reducía las competencias municipales y reforzaba competencialmente de forma forzosa no sólo a las Comunidades Autónomas sino también a las Diputaciones provinciales. Lo hacía, eso sí, introduciendo rigideces, con un modelo unitario para todo el territorio y con el paradójico efecto de quitar libertad y autonomía a los “reforzados”, que se veían obligados a asumir competencias que, quizás, entendían más conveniente que siguieran en manos de los entes locales. Y todo ello sin tener en cuenta la opinión de las Comunidades Autónomas, convidadas de piedra durante todo el proceso de reforma.

No es demasiado sorprendente, por ello, que pueda ya afirmarse, apenas dos años y medio después, que la reforma en cuestión ha fracasado estrepitosamente. No ha logrado reducir el número de municipios, algo inevitable dado que no entendió que para ello había que lograr diseñar los incentivos correctos en lugar de imponer. Tampoco ha sido capaz en la práctica de centralizar la prestación de servicios en las Diputaciones, en gran parte porque éstas no tienen ni ganas ni medios para hacerlo. Por último, es evidente que no parece haber instaurado mejoras organizativas que hayan supuesto un avance en las políticas sociales y la acción de nuestros municipios. Ello no obstante, y hasta este mes, la reforma había logrado, al menos, algunas cosas: las dos que dependían directamente de que la ley las estableciera. En primer lugar, un sistema muy rígido de controles financieros sobre las haciendas locales que permite una mejor disciplina del gasto público a escala local. En segundo término, la ya comentada redelimitación, a la baja, de las competencias locales. Lamentablemente, estos logros son tan magros como cuestionables. En materia de control financiero, el hecho de que los entes locales fueran y sean las Administraciones públicas más saneadas permite dudar de la necesidad de que la Administración del Estado (la peor desde todos los parámetros) les marque la pauta, por mucho que nunca estén de más ciertos controles. Bienvenidos sean, pues, si queremos ser optimistas. Más difícil es serlo en materia de competencias, porque no se entiende muy bien la conveniencia de reducirlas y menos aún la obsesión de la norma por impedir a las Comunidades Autónomas ampliar el restrictivo perímetro del gobierno local que dibuja la reforma de la ley básica estatal.

Esta obsesión es, por lo demás, compartida ampliamente entre la clase política española. Muy significativamente, el acuerdo de gobierno presentado entre C’s y PSOE hace unas semanas nada dice sobre estos temas más allá de plantear la supresión (o mera redenominación, tampoco se sabe muy bien) de las Diputaciones provinciales. Decidida desde la ley estatal básica. Para toda España. Es decir, sin dejar que sean las Comunidades Autónomas las que determinen, caso por caso, lo que mejor convendría a cada uno de los territorios de nuestro país a partir de lo que consideren los ciudadanos que habitan en ellos. Como se ve, la lógica de fondo es la misma que la aplicada por el Partido Popular. Una lógica que nada tiene que ver con lo que desde hace años es la norma común en Europa, donde países tan poco federales como Francia y tan descentralizados como Alemania coinciden en aplicar políticas sobre el territorio que buscan adaptarse lo mejor posible a las condiciones geográficas, demográficas y económicas de cada región. Estas aproximaciones funcionales suelen pasar, además, por dar muchas más competencias, no menos, a los entes locales o sus agrupaciones funcionales. Y, en países con distribución territorial del poder, pasan también por dejar que sean los entes subestatales de gobierno (como en nuestro caso las CCAA) los que protagonizen esta adopción de enfoques diferenciados y flexibles. La cantidad de estudios que se han ido sucediendo en nuestro país en las últimas décadas apuntando en esta línea es tanta que resulta complicado referenciarlas todas, pero en todo caso quede apuntado que las recopilaciones multidisciplinares sobre cómo reorientar las políticas sobre el territorio suelen ser bastante unánimes.

En este sentido, es una buena noticia que el Tribunal Constitucional, en su reciente sentencia de 3 de marzo de 2016, haya declarado, justamente, que es inconstitucional entender la reforma local del gobierno estatal de 2013 en el sentido de impedir a las CCAA asignar competencias adicionales a los entes locales. Así, anula todas las reglas que obligaban a una recentralización de competencias autonómicas y permite a éstas que decidan, según su mejor criterio, si las mismas han de ser desarrolladas en sede autonómica o local. No por obvia y evidente a partir de la jurisprudencia constitucional de las últimas décadas (que la sentencia recuerda prolijamente en sus fundamentos de derecho 3º, 4º y 9º) deja de ser ésta una idea esencial. Resulta por esta razón muy importante que se anule la pretensión del gobierno de eliminar la capacidad de acción autonómica de dar mayor vuelo a la acción de los municipios o de sus agrupaciones funcionales que, como decíamos al principio, era una de las pocas orientaciones de la reforma de 2013 que todavía se mantenía con cierta prestancia en medio del fracaso generalizado de casi todos sus objetivos. Tras la sentencia, y en la práctica, la norma ya sólo subsiste como introductora de controles financieros, éstos sí avalados por el Tribunal Constitucional, que consagra definitivamente la posibilidad de que títulos competenciales como el art. 149.1.14ª CE habiliten al Estado para que determine horizontalmente ciertos aspectos de la actuación de otras Administraciones con la justificación de lograr así un mayor y mejor control de las finanzas, y muy especialmente de la deuda, públicas.

El caso es que tras la Sentencia de 3 de marzo de 2016 muchas de las barreras legales que se había pretendido imponer a las Comunidades Autónomas para que no pudieran desarrollar un modelo propio de régimen local mucho más ambicioso que el que contempla la ley básica estatal han desaparecido. En la medida en que queda claro, una vez más, que las competencias autonómicas pueden ser atribuidas a los entes locales es perfectamente posible idear mecanismos de descentralización (la famosa “segunda descentralización”) que además pueden ser adaptados a las necesidades de cada territorio según los responsables competencialmente (esto es, en muchos casos, las Comunidades Autónomas) lo consideren oportuno. Las posibilidades son muchas. Es cuestión, únicamente, de aprovecharlas de un modo más valiente y original de lo que ha sido la norma hasta ahora. Tampoco es, además, tan difícil: dado el retraso que llevamos bastaría con copiar las soluciones que mejor han funcionado en Europa, y que por lo general van en la dirección contraria a las recetas de la reforma de 2013 o la pretensión de que todo lo que se haga en esta materia haya de ser exactamente idéntico para todo el territorio español, y experimentar un poco. El Tribunal Constitucional, por su parte, ya ha hecho su trabajo y acaba de eliminar la que era la principal barrera que para ello contenía nuestro ordenamiento jurídico. Toca ahora que la clase política, tanto a la “nueva” como a la “vieja”, deje de hablar tanto de regeneración y reformas y empiece, si eso, a ponerlas en práctica.

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