Ciudades, participación y redistribución

Uno de los primeros, y sin duda el más famoso, observador de las instituciones democráticas de los Estados Unidos de América identificó en el gobierno local un pilar fundamental en el régimen político del recién fundado país. El nivel de autogobierno de los pueblos de Nueva Inglaterra impresionó a Alexis de Tocqueville, e influyó todo su análisis sobre la democracia en América. Hoy, casi dos siglos después de la publicación del ensayo de Tocqueville, quizá sea momento de anunciar que la democracia local en América, si no muerta, está profundamente herida.

El pasado noviembre Bill de Blasio fue re-elegido alcalde de Nueva York con el apoyo de algo menos del 14 por ciento de los votantes registrados. Ese bajo apoyo fue suficiente para que de Blasio ganara, ya que sólo un 21,7 por ciento de los cinco millones de votantes registrados en Nueva York decidieron votar. Estos números pueden parecer sorprendentes, pero no son ninguna rareza. Tras analizar 144 ciudades de Estados Unidos y 340 elecciones a alcaldías, Hoolbrook y Winscheck calcularon una participación promedio de 25,8 por ciento. Otros estudios encuentran niveles de participación menores.

En España, la media de participación de las pasadas elecciones locales fue de 64,81 por ciento. Es uno de los países con participación más alta en Europa, pero incluso los países europeos con menores tasas de participación no llegan a los bajos niveles de Estados Unidos.

Fuente: Unión Europea y el Comité de Regiones (2009), “Participation in the European Project: How to mobilize citizens at the local, regional, national and European levels.”

Una de las razones de la baja participación tiene que ver con el diseño institucional de las ciudades en Estados Unidos. Por ejemplo, las ciudades gobernadas por un gerente nombrado por el consejo de gobierno experimentan menores tasas de participación electoral que aquellas en las que alcalde es el máximo gestor político de la ciudad. El momento de las elecciones también afecta. Las elecciones locales que coinciden con elecciones a nivel nacional tienden a experimentar mayores niveles de participación, como se ha visto en países como Reino Unido o Alemania. Cuando no coinciden, como las elecciones locales no suelen recibir la atracción mediática de otros comicios más relevantes, los votantes no obtienen la información necesaria y la estimulación para salir a votar.

Debido a la baja intensidad de la información en contiendas locales, los candidatos a re-elección tienen una ventaja sobre los aspirantes, que encuentran dificultades para explicar a los votantes por qué es tan importante participar (y votarles). Al mismo tiempo, las elecciones con divisiones ideológicas menos claras tienden a movilizar menos votantes. Esto sería una de las consecuencias negativas del pragmatismo y falta de politización de la gestión local, algo frecuentemente loado por comentaristas políticos norteamericanos. Todo ello resulta en una menor participación cuando los alcaldes se presentan a la re-elección (Caren) o cuando las elecciones no presentan una disputa entre partidos políticos (Alford y Lee).

Algunos diseños institucionales son precisamente el resultado de un intento de la coalición gobernante por reducir la competición electoral, pero en otros casos deriva de reformas introducidas para acabar con la corrupción y el clientelismo que existían en las ciudades de Estados Unidos a inicios del siglo XX. De acuerdo con Jessica Trounstine, los reformistas “pusieron en marcha cambios a la estructura electoral que privaron del derecho a voto a importantes sectores de la población, en particular pobres y minorías, en nombre del objetivo de conseguir ciudades más eficientes”.

Esta diferencia en la participación electoral entre distintos grupos sociales continúa hoy en día, impactando de manera profunda en la desigualdad urbana. Un estudio de la Universidad de Portland State sobre los niveles de participación en 50 ciudades, incluyendo las 30 más pobladas del país, encontró que la tasa de participación difiere claramente entre grupos de raza, clase y edad. Los votantes pertenecientes a minorías, segmentos de rentas bajas y votantes jóvenes tienden a votar menos en promedio, con un impacto claro en las políticas municipales. Zoltan Hajnal encuentra que la menor participación de estos grupos resulta en menos políticas redistributivas que les favorecerían.

Esta dinámica genera un círculo vicioso. Algunos grupos no votan porque creen que su voto no cuenta. Las elites gobernantes, a su vez, no tienen incentivos para responder a las necesidades de estos grupos, haciendo realidad las peores sospechas de estos votantes. Algunas de estas élites van más allá, modificando las reglas a su favor en lo que Trounstine llama “sesgo”. La autora describe tres tipos de sesgo: sesgo informativo (la propiedad de los medios de comunicación, elecciones no partidistas, etc.), sesgo de votantes (sobornos, requisitos de los candidatos, requisitos de registro para votar, etc.) y sesgo en el reparto de los puestos electivos (rediseño de los distritos, anexión o desanexión de distritos, etc.).

Curiosamente, la baja participación en las ciudades estadounidenses es raramente mencionada por importantes expertos en ciudades, y sin embargo pueden explicar algunas de las paradojas que encuentran. Por ejemplo, en su último libro, Richard Florida apunta a la ironía de que las ciudades más desiguales y segregadas en Estados Unidos también son aquellas con un alcalde progresista (liberal, en jerga política norteamericana). Dado que generalmente los demócratas han gobernado en estas ciudades desde hace tiempo, las políticas pro-redistribución puestas en marcha por estos gobiernos locales deberían haber atacado esas desigualdades. Puede que sean menos progresistas de lo que su afiliación política sugiere, o puede simplemente que estén respondiendo a las demandas del puñado de votantes que les eligieron.

Por supuesto, existen otros factores que restringen la capacidad de los gobiernos locales para atacar la desigualdad, tales como las limitaciones legales y fiscales a las que están sometidas las ciudades norteamericanas. Otros autores como Ed Glaeser argumentarían que la desigualdad simplemente pone de manifiesto el atractivo de las ciudades como lugar de oportunidades para personas con menos recursos. En otras palabras, en las ciudades siempre habrá pobres porque es donde se encuentran las oportunidades.

En cualquier caso, es claro que el color político del alcalde no es suficiente para entender la existencia o no de determinadas políticas redistributivas. Las dinámicas de poder y sus resultados en forma de políticas públicas tienen que ser analizados con herramientas más certeras, unas que presten atención a los niveles de participación electoral, sus características entre grupos poblacionales, así como a las estrategias de sesgo que pueden estar poniendo en marcha los gobernantes.

Para Tocqueville la igualdad entre los habitantes de los estados americanos era un ingrediente social esencial, y en aquel tiempo novedoso, para un sistema democrático. También vio en las leyes de la democracia una tendencia natural a favorecer el interés de la mayoría y prevenir la concentración de poder y riqueza en unos pocos. Cuando esta interacción positiva entre igualdad y democracia se rompe por la alteración de las reglas y las instituciones, el círculo virtuoso se puede convertir rápidamente en una espiral viciosa.

Pese a la prominencia del debate actual sobre la desigualdad, en las ciudades norteamericanas y más allá, la relación entre democracia e igualdad material se menciona poco en los análisis. Será difícil conseguir una sociedad inclusiva si las voces de la mayoría, y no de unos pocos, no se oyen – y sienten – por los decisores políticos. A la hora de buscar soluciones para la nueva crisis urbana, puede que sea el momento de volver a fijarse en las instituciones democráticas que un día crearon el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

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