Ciudades, inmigración y el futuro presupuesto de la UE

La decisión del Gobierno español de permitir la entrada de la embarcación Aquarius, así como el ofrecimiento de varias ciudades españolas de acoger a los centenares de demandantes de asilo e inmigrantes hacinados en su interior, puede ser una buena muestra de que con una buena coordinación entre niveles de gobierno y voluntad política es posible otra política migratoria. Pero, más allá de situaciones de emergencia, es esencial replantear la gobernanza multinivel en materia de integración y acogida para construir una Europa más diversa a medio y largo plazo en la que las ciudades tengan un papel fundamental. Y en este contexto, son una oportunidad para cambiar la situación actual el Presupuesto de la UE para la próxima legislatura (Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027) y los distintos programas que financiarán políticas y proyectos relacionados con la integración; más allá de las cuotas de reubicación y de la reforma del Reglamento de Dublín.     

Una de las conclusiones evidentes que podemos extraer de la propuesta de la Comisión Europea para el futuro MFP es que el aumento de más de un 160% (el mayor) de la partida dedicada al asilo, integración y migraciones tiene como objetivo principal seguir reduciendo la llegada de demandantes de asilo y migrantes. Si bien permitirá acelerar la tramitación de las demandas de asilo (facilitando el reasentamiento y reubicación desde Italia y, sobre todo, Grecia), también acelerará los retornos, mientras que aún está por ver qué impacto tendrá que las ayudas para integración a medio/largo plazo se financien fundamentalmente a través de la política de cohesión; más concretamente, a través del Fondo Social Europeo (FSE+, antiguo FSE) y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder).

Teniendo en cuenta el papel fundamental de las ciudades y sus habitantes en la integración de personas de países terceros, quedan aún muchos interrogantes por resolver sobre sus implicaciones a nivel local.

Gráfico 1Fuente: Comisión Europea.

La propuesta supone un aumento de más de 21.000 millones de euros, alcanzando los casi 35.000 millones para el periodo 2021-2027. Como podemos observar en el Gráfico 1, gran parte del aumento en esta partida (alrededor de 18.000 millones) se destinará a la Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas, así como a la “gestión de fronteras y equipamiento aduanero”. El Fondo para el Asilo, la Migración y la Integración (FAMI), con 4.000 millones más (hasta los 10.000 millones), completa el incremento propuesto.

Los retos

El Partenariado’ sobre Inclusión de Refugiados e Inmigrantes de la Agenda Urbana de la UE, uno de los 12 que estableció el Pacto de Amsterdam, ha estado trabajando los últimos dos años en cómo mejorar, desde una perspectiva urbana, la integración de refugiados y migrantes a nivel europeo; pero, sobre todo, en cómo mejorar los fondos europeos, la regulación y el intercambio de buenas prácticas en materia de integración.

Los miembros del partenariado han elaborado una serie de recomendaciones para mejorar los fondos europeos en materia de integración, así como identificado los principales problemas y retos que deberían tenerse en cuenta durante las negociaciones sobre el futuro MFP. Empecemos por los retos:

  1. Los gobiernos nacionales deciden las prioridades y la asignación de los fondos de la UE, pero hay poca participación de los municipios en la gestión, diseño y evaluación de los dedicados a integración. A pesar de que la regulación del FAMI contempla el principio de partenariado (coordinación entre niveles de gobierno) en su diseño y evaluación, éste no es obligatorio y su implementación ha sido muy dispar o inexistente en muchos estados miembros.
  2. Faltan recursos para integración y las ciudades no tienen acceso directo (o sólo a una pequeña parte directamente gestionada por la UE, lo que se conoce como acciones de la Unión) al FAMI, FSE+ y Feder.
  3. La falta de claridad y transparencia en las reglas de distribución de los recursos del FAMI, así como la ausencia de planes estratégicos a nivel nacional en algunos estados dificultan una política integral que responda las necesidades de los municipios. Además, existe poca sinergia entre los diferentes fondos de la UE en materia de integración, así como una falta de flexibilidad y capacidad de acceso de ciudades medianas y pequeñas. La politización y falta de rendición de cuentas en la asignación de recursos hace que a veces los fondos no lleguen a quien más los necesita.

Novedades en la propuesta y potenciales implicaciones

Una vez identificados los principales retos desde el punto de vista urbano, veamos cuáles son los principales cambios propuestos respecto al MFP 2014-2020 que podemos deducir a estas alturas. Con la propuesta en mano, sabemos que el FAMI dispondrá de alrededor de 10.000 millones de euros. Es una buena noticia, pero gran parte de estos recursos se dedicarán a la gestión del asilo (y la recepción), al retorno y a la lucha contra el tráfico, en detrimento de la integración a medio y largo plazo.

Hasta ahora, la principal fuente de financiación de proyectos de integración venía del FAMI (un 20% del total estaba asignado a este capítulo en cada estado miembro, aunque no necesariamente gastado), pero en el futuro Presupuesto sólo una pequeña parte se financiará a través de éste (sólo a corto plazo y para garantizar la buena recepción), ya que la integración a medio y largo plazo vendrá de la mano de la política de cohesión. Y habrá que ver exactamente qué parte del Feder y FSE+ se destinará a integración y qué parte de los recursos extra del FAMI seguirá yendo a este capítulo.

Hasta ahora, la regulación de la FAMI contemplaba la necesidad de coordinarse (principio de partenariado) entre actores (gobiernos locales, sociedad civil, etc.) en el diseño de los fondos, pero la monitorización ha sido muy dispar al no ser aquél obligatorio. Para los fondos de cohesión, este principio es mucho más fuerte al estar territorializados, lo cual es positivo, pero habrá que garantizar que las ciudades participen en el diseño de los programas nacionales y los recursos lleguen a quien más los necesita.

Algunas recomendaciones

Aún quedan muchas preguntas por resolver, pero las ciudades debemos garantizar que el Parlamento y el Consejo europeos tengan en cuenta las siguientes recomendaciones que ha estado trabajando el Partenariado sobre Inclusión de Refugiados e Inmigrantes de la Agenda Urbana de la UE de cara a la negociación:

  1. Al menos un 30% de los recursos del FAMI, así como un porcentaje similar del Feder y del FSE+, deberían ir a integración, y al menos una parte de ese porcentaje debería estar reservada a los municipios.
  2. La Comisión podría diseñar en el futuro una subvención conjunta (blending) para financiar y abordar desafíos específicos en ciudades y municipios. Combinaría recursos de los tres fondos, así como del Banco Europeo de Inversiones, para crear un fondo flexible que se pudiera ajustar a las necesidades locales y los desafíos cambiantes.
  3. Las ciudades deberían tener acceso directo a los fondos de integración (5%-10%) y/o garantizar que parte de los recursos de programas de gestión compartida vayan a proyectos municipales. Para ello, se podría establecer un fondo piloto para demostrar el impacto potencial de la financiación directa.
  4. Las ciudades deberían poder optar a una parte de la asistencia financiera de emergencia bajo el FAMI en caso de llegadas masivas a una determinada zona urbana.
  5. Los fondos de la UE debieran alinearse más con las necesidades de los municipios. Esto podría lograrse mediante el fortalecimiento del partenariado, haciéndolo obligatorio para los tres fondos citados y condicionando su despliegue a acuerdos multinivel.
  6. Mejorar las perspectivas de inclusión ampliando la definición del FAMI y el FSE+ de nacionales de terceros países a personas con antecedentes migratorios, para incluir también a europeos de origen inmigrante y a los migrantes sin papeles que padecen una situación de desprotección permanente.
  7. Una mayor transparencia en el uso de los recursos.
  8. Es también necesario rediseñar la fórmula utilizada para asignar los del FAMI a cada estado, y revisarla cada año en función del número de solicitantes de asilo e inmigrantes, pero también del PIB, los niveles de desempleo y el riesgo de exclusión social. La fórmula actual no permite adaptarse al contexto y se basa en datos demasiado antiguos que no reflejan los retos surgidos a partir de 2015.

Gráfico 2

En el Gráfico 2 se puede ver que para el periodo 2014-2020, los recursos asignados (no necesariamente gastados) no se corresponden con las necesidades reales de cada Estado a lo largo del tiempo, lo que está provocando acudir excesivamente a recursos de emergencia.

Conclusión: más recursos, mejor acceso y mayor coordinación

Ante la negociación del futuro MFP, las redes de ciudades, organizaciones de la sociedad civil y think tanks tendremos que estar muy atentos para asegurar lo mejor posible una transición desde un enfoque basado en la seguridad y la emergencia a otro centrado en la integración a medio y largo plazo, donde las ciudades desempeñen un papel fundamental.

Distribution of AMIF fun allocations across priority areas (%)

Además, habrá que hacer todo lo posible para que la mayor parte de los 4.000 millones extra del FAMI, y no sólo el FSE+ y el Feder, se dediquen a integración, aunque sea para recepción temporal a corto plazo. Como se puede observar en el Gráfico 3, la distribución de recursos entre los distintos conceptos del FAMI varía mucho entre estados en el periodo actual.

Sin una mayor inversión en integración, mayor coordinación y una mejora del despliegue y gestión de los fondos europeos para las ciudades, las percepciones negativas sobre la inmigración, la falta de cohesión social y el auge del populismo seguirán amenazando a Europa. La voluntad de bloquear cualquier aumento del MFP para asilo e integración por parte de algunos estados miembros será el primer escollo que las ciudades deberán salvar, para poder luego librar la batalla de un Presupuesto más accesible y garantista para la Europa local y regional.

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