Cambiar o morir: el desafío de reformar las Naciones Unidas

Hace poco más de diez años el informe “Delivering as one” fue lanzado como base para una reforma integral de las Naciones Unidas, en él se definía el trabajo de la organización en desarrollo como “fragmentado y débil” y su sistema de gobierno como “ineficiente e inefectivo”. Este mismo debate ha acompañado a la organización desde sus orígenes. Todas las partes (estados, ONGs e incluso las propias agencias), concuerdan en la necesidad de una reforma, pero hasta ahora nadie parece coincidir en el cómo y con qué objetivos. De hecho, todos los intentos previos, tanto la hoja de ruta propuesta por Kofi Annan como el propio “Delivering as one”, han encontrado una férrea oposición de los estados miembros y de las agencias a la hora de su implementación. Por eso, la posición de Antonio Guterres, nuevo Secretario General desde enero de 2017, sorprende por su contundencia y determinación: el único camino es la reforma.

Lo cierto es que una ventana de oportunidad parece haberse abierto: a las críticas permanentes sobre el funcionamiento y la burocracia de NNUU se han unido dos aliados inesperados: la necesidad de reestructurar la coordinación inter-agencia para dar respuesta a los desafíos planteados por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODSs); y una perspectiva financiera nada halagüeña agravada por la decisión de la Administración Trump de reducir hasta un 40% su contribución general a todo el sistema de Naciones Unidas.

En este contexto, el Secretario General ha emitido en los últimos meses la primera versión de la reforma bajo el título: Repositioning the UN development system to deliver on the 2030 Agenda – Ensuring a Better Future for All. En ella, lo primero que se establece es un diagnóstico bastante acertado, y ampliamente consensuado a través de un proceso participativo, de las debilidades sistémicas de la NNUU: (1) la falta de una estructura de gobierno claro tanto a nivel global como a nivel país; (2) un sistema de financiación que promueve el individualismo financiero y que genera competencia entre las agencias; (3) y la falta de capacidades de las diferentes organizaciones para gestionar, procesar y analizar datos que apoyen la prestación de un servicio integral de análisis, implementación y evaluación de políticas públicas a los gobiernos locales y que permitan la generación un sistema de prestación de cuentas unificado.

Para ello, el documento esboza una serie de medidas que encontrarán una resistencia atroz dentro de la organización pero que están destinadas a abrir brecha. En primer lugar, diseña una nueva estructura de gobierno. En el plano regional establece la necesidad de reforzar la presencia de las diferentes agencias a través de pulls de talento y mejorar la coordinación entre el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA), las Comisiones Regionales Económicas y el Grupo de Desarrollo (UNDG), tres estructuras cuya amalgama de competencias podría entrar en conflicto si empezasen a trabajar juntas. A nivel país se propone la reducción del número de oficinas de las agencias (actualmente hay 1200 oficinas de agencias en todo el mundo), manteniendo únicamente aquellas que sean prioritarias para el gobierno local. Los números parecen refrendar esta postura, un tercio de las operaciones de la organización en 60 países tiene un presupuesto menor a dos millones de dólares por agencia, según The Guardian.

Por otro lado, el documento describe la necesidad de acabar con los solapamientos y de racionalizar las competencias de las diferentes agencias a través de la estructuración de nuevos “equipos país” que lideren una planificación conjunta mucho más centralizada y que evite las duplicidades. Esto supone una reforma sustancial del papel del PNUD que, si bien, será reforzado en sus labores de coordinación, verá también como su departamento de programas se reduzca dejando paso a las agencias especializadas. Además, se perfila también un cambio de mentalidad dentro de la organización cuyo objetivo principal será el de apoyar y reforzar las capacidades de los gobiernos locales para definir políticas públicas.

El menú está claro, pero, ¿quién paga la cuenta?

Además de las propuestas técnicas, la mayor parte del documento intenta aplacar una cuestión fundamental: la sostenibilidad económica.

El sistema de desarrollo de NNUU depende de varias fuentes de financiación: como base está el Presupuesto Regular que los países aportan de manera obligatoria. Cómo se puede ver en el siguiente cuadro, un quinto de esta contribución le corresponde a EEUU y más del 60% lo aportan sólo 10 países.

Fuente 1: Factly.in (2017)

A este, se le suman una serie de contribuciones voluntarias a diferentes agencias en función de sus prioridades internacionales. De acuerdo con Global Policy Forum, de nuevo EEUU lidera el ranking acumulando en total más del 28% de la financiación a todo el sistema. En la actualidad, como efecto de la crisis económica, muchos países están incumpliendo sus compromisos con el Presupuesto Regular y muchos otros están reduciendo sustancialmente sus contribuciones voluntarias, especialmente EEUU, por lo que, si Guterres y su equipo no consiguen que la reforma suponga un recorte sustancial en los costes, será difícil llevarla adelante. 

Como alternativa, la estrategia contemplada se basa en reforzar la capacidad de generar alianzas con otros organismos internacionales (FMI y BM principalmente), así como un nuevo marco de relación con el mundo corporativo a través de la integración del Global Compact en las estructuras-país de NNUU. Algo que puede funcionar en la teoría, pero que no será suficiente para compensar la enorme huida de fondos que se prevé con la administración Trump.

¿Y ahora qué?

La agenda de desarrollo sostenible es sustancialmente más ambiciosa y más compleja que los aislados y monolíticos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Un cambio tan sustancial en las metas requiere una estructura, unas capacidades y unas herramientas diferentes para poder alcanzarlas. Sin embargo, si algo ha demostrado la historia de las reformas de NNUU es que la teoría lo aguanta todo, pero llevar a la práctica una agenda de tales magnitudes exigirá mucho más que un documento sólido. Por el momento, el apoyo inicial a la propuesta ha sido casi unánime por parte de los estados miembros. Una respuesta que parece responder a una demanda generalizada de mejorar el impacto y la eficiencia. Sólo un dato: incluso con la actualización de la inflación, NNUU gasta 40 veces más que en los años 50.

Pero para proceder con la reforma será necesario cambiar los incentivos existentes, que provocan que las agencias estén más preocupadas por aumentar el gasto que por demostrar resultados.  Y esto supondrá enfrentarse a una burocracia demasiado acostumbrada al lujo y a la falta de control y a unos estados que verán como el poder de decisión se concentrará, dejando fuera muchos directivos que buscan en la ONU su retiro dorado. La hoja de ruta está trazada. Ahora toca bajar al barro y mancharse. Algo que muy pocos Secretarios Generales han estado dispuestos a hacer en el pasado.

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