Bruselas: ni distopía del fin de la política ni utopía de la soberanía nacional

Los gobiernos del eurogrupo y el BCE han tratado las demandas del nuevo gobierno de Syriza con una displicencia que parece impropia de un club de Estados democráticos como es la UE. Ante las dificultades de combinar integración europea y soberanía democrática nacional tiene sentido plantearse de nuevo la pregunta de quién gobierna en Europa y cómo se cambian las políticas cuando se cambia de mayoría. La realidad de la Unión Europea es que resulta muy difícil cambiar de políticas porque sus instituciones reposan sobre un complejo sistema de pesos y contrapesos más que de rendición de cuentas. Al igual que en EEUU y en algunas democracias europeas de consenso, el sistema institucional europeo se caracteriza por la negociación permanente entre actores con capacidad de veto en la cual las políticas cambian lentamente y de manera gradual, adaptando las decisiones anteriores. Baste recordar la enorme dificultad de Obama para introducir su reforma sanitaria a pesar de su claro mandato electoral, incluyendo la necesidad de múltiples compromisos. Sin embargo cualquier mayoría que en el futuro desee enmendar o eliminar dicha medida encontrará grandes dificultades precisamente debido a la misma complejidad del proceso de toma de decisiones que tanto dificultó su adopción.

La respuesta es descorazonadora para quienes entienden la democracia como un sistema de rendición de cuentas en el que las elecciones permiten a los electores otorgar todo el poder a una nueva mayoría capaz de llevar a cabo políticas radicalmente distintas a las anteriores, tal y como ha funcionado tradicionalmente la política británica y hasta cierto punto la española. Sin embargo conviene preguntarse si introducir este modelo westminsteriano a escala resulta posible y deseable.

El principal motivo por el que “Bruselas” funciona como sistema de contrapeses es porque tiene menos legitimidad que un Estado para crear ganadores y perdedores al tomar decisiones. En la política democrática la minoría confía en que puede alcanzar el poder con las mismas reglas que hoy la excluyen del mismo y en que los ganadores son miembros de una misma comunidad imaginada que no van a tomar decisiones perjudiciales para la minoría. Entre los Estados miembros y los pueblos de Europa no existe dicha confianza. La gestión de la crisis del euro – las grandes decisiones en torno a la austeridad y los mecanismos de rescate se tomaron entre los Estados miembros y completamente al margen de los procedimientos comunitarios – es un ejemplo paradigmático de lo que puede suceder cuando los Estados actúan fuera del tratado: se impone la ley del más fuerte financieramente. Por lo tanto el proceso de adopción de decisiones según el método comunitario es una compleja maraña de desconfianza institucionalizada que permite que, a diferencia de cómo se ha gestionado la crisis del euro, ningún interés domine la política comunitaria de forma recurrente. Una reciente entrada en el blog de la LSE señalaba que en contra de las sospechas habituales las organizaciones cívicas suelen ser más eficaces que las empresariales en sus acciones de lobby en Bruselas.

Resulta engañoso por lo tanto pensar que los mismos Estados miembros que desconfían los unos de los otros puedan cooperar de mejor manera prescindiendo de estos equilibrios institucionales. Las formas de cooperación intergubernamental europea pueden servir para crear un área de intercambio, difícilmente para llevar a cabo políticas comunes de regulación de mercado o de redistribución, por limitada que sea la política europea de cohesión. Es irónico que el Espacio Económico Europeo pueda siquiera sugerirse como alternativa democráticamente viable: los miembros del mismo que no pertenecen a la UE se limitan a aplicar las decisiones comunitarias sin participar en su elaboración en lo que los noruegos han llamado irónicamente la democracia-fax, suponemos que hoy en día más bien democracia-dropbox.

De Gaulle, Tharcher y Kohl crearon el mito de unas instituciones comunitarias irresponsables y burocráticas. Esta afirmación ignora que los burócratas al servicio de la UE son unos 30.000, el tamaño de la administración al servicio del Ayuntamiento de una capital europea. Sin embargo es cierto que el proceso de adopción de decisiones es híper-complejo y ha dado lugar a numerosos incentivos perversos. Ante la lentitud y el riesgo de bloqueo que induce el complejo procedimiento legislativo ordinario – un sistema de hasta tres vueltas en las que Consejo y Parlamento se reenvían las enmiendas que cada uno va introduciendo y que en el caso de los textos más complejos puede demorarse durante años –  las instituciones han desarrollado un sistema eficaz pero opaco de “triálogos” previos que permite adoptar hasta el 90% de los textos en una primera lectura.

¿Cómo repolitizar la democracia europea sin renunciar a la existencia de un sistema de pesos y contrapesos que evite que siempre ganen los más fuertes? Sería materia para otra entrada, pero si la paciencia del lector lo permite, ahí van dos propuestas y una reflexión final. Sería necesario modificar los incentivos que tienen los actores del sistema político europeo para evitar la competencia y una mayor responsabilización de los gobiernos nacionales por las decisiones que adoptan en Bruselas. Los partidos que se sientan en el PE tienen incentivos perversos para evitar la competencia política: las reglas del juego obligan al PE a tener mayorías amplias para enmendar la posición del Consejo y por lo tanto los partidos tienen una cierta tendencia a hacer desaparecer las líneas que les oponen en favor de la defensa de la institución. Es indispensable que los ciudadanos europeos puedan ver que existen diferencias programáticas efectivas entre las alternativas representadas en el parlamento europeo.

El Consejo Europeo de los 28 jefes de Estado y de gobierno es la única institución que no rinde cuentas ni responde colectivamente ante nadie – el Parlamento se elige directamente, puede obligar a la dimisión de la Comisión y hasta el presidente del BCE da cuentas de su gestión al Parlamento – , y sin embargo es la institución que ha adquirido más poder durante los años de liderazgo europeo de Angela Merkel. En esta situación son los Parlamentos nacionales quienes en lugar de entablar batallas con el Parlamento europeo deberían politizar las decisiones comunitarias empezando por fiscalizar mejor a sus gobiernos por las decisiones que adoptan en Bruselas. La satisfacción con la UE y la confianza en el funcionamiento democrático de sus instituciones son mejores en los países cuyos Parlamentos mejor fiscalizan la política europea de sus gobiernos como Dinamarca, Suecia o Alemania.

Sin embargo a término es posible que no se puedan combinar una Europa más integrada, democrática y con Estados soberanos. Si tenemos que elegir una combinación de dos de estos tres factores yo prefiero una Europa integrada que funcione democráticamente y donde los Estados sean los miembros no soberanos de una federación. Evidentemente es una decisión política, y demasiado importante para dejársela a los líderes europeos. Que llegue pronto la Convención constituyente europea.

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