El aislacionismo fiscal de la América de Trump

A estas alturas se ha perfilado con bastante claridad la vocación aislacionista de la nueva Administración americana – es nueva sí, porque, aunque nos parece una década, no lleva ni un año-. Hay que decir que el aislacionismo siempre fue una tentación en la historia de ese Gran País. Y vivió largos periodos, sobre todo hasta la Primera Guerra Mundial, ensimismado y preocupado solo de lo que ocurría en su interior, o al menos en unos límites geográficos y políticos contenidos. Aquello tuvo sentido y justificaciones de todo tipo, en un país y una sociedad en formación, con enormes retos interiores y donde EE.UU. distaba de ser la gran potencia que es hoy; pero en el contexto actual, para muchos, en particular para nosotros los europeos, carece de lógica y lo percibimos como muy perjudicial y lamentable. Sin embargo, los pasos en esa dirección – algunos casi irreversibles- son innegables y de todos conocidos en las siguientes áreas de la política internacional: El clima, la inmigración, la cultura y el comercio.

Podemos discutir si la política militar (con las amenazas sobre el estatus de la OTAN) o la de Medio Oriente (con el reconocimiento unilateral de Jerusalén) engrosarían la lista. También podemos discutir, en un plano académico, si aislacionismo es sinónimo de unilateralismo o de insolidaridad internacional o planetaria. Sea como fuere, encontramos a la única Gran Superpotencia efectuando un viraje político hacia el interior se sí misma, en forma bastante tosca, con enorme coste de imagen (y posiblemente otros que vendrán), y dejando tras de sí una estela de dudas y hasta cierto punto un vacío en el mapa geopolítico mundial. 

Pues bien, estas líneas desean hacer hincapié en una faceta de este viraje todavía poco conocida y sin embargo casi tan dañina como muchas de las otras: el aislacionismo de la política fiscal.   

Para sustentar esta tesis, quisiera desarrollar tres argumentos:

  1. La política de inclusión sui generis de los EE.UU. en el contexto de transparencia fiscal internacional
  2. La particular posición de los EE.UU. en el marco inclusivo del proyecto BEPS
  3. Los desalentadores signos de la reforma fiscal de Trump.

1. EE.UU. y la transparencia fiscal internacional

Habrá pocas áreas de la política y la economía internacional donde la participación de todos los países y jurisdicciones del mundo, sin exclusión, sea tan necesaria. La inexistencia de reglas de juego iguales (“level playing field”) fue precisamente la barrera de contención de las jurisdicciones opacas habituales – y muy particularmente de Suiza y Luxemburgo- para negarse a desarmar su acorazado secreto bancario y a cooperar con la transparencia internacional. Hoy se ha superado esta etapa de bloqueo, y bien se puede afirmar que en el marco de los acuerdos internacionales que conforman el nuevo orden de transparencia fiscal internacional están todos los que son…salvo EE.UU.

En el marco de la transparencia internacional, la posición de EE.UU. es cuando menos ambigua. Es preciso reconocerle el mérito de haber sido capaz de impulsar el intercambio automático de información tributaria gracias a una Ley propia con alcance extraterritorial, llamada FATCA, pero este esfuerzo es unilateral, mientras que EE.UU. no se ha comprometido plenamente  con la Convención Multilateral para la Asistencia Administrativa Mutua en Materia Tributaria, pues EE.UU. es país cosignatario (con otros 116) pero no la ha ratificado y, dada la fecha de firma, hace casi 7 años, es difícil que lo haga ya que el Senado norteamericano tiene el proceso bloqueado. Por tanto, no está vigente para él.

Además, EE.UU. no es signatario del llamado “Estándar para el intercambio automático de información sobre cuentas financieras” o “Common Reporting Standard (CRS)”. Son firmantes del CRS 146 jurisdicciones a fecha de hoy. Incluyendo toda la OCDE y el G20 y sin excluir ningún “paraíso fiscal” o jurisdicción de “sospechosa reputación”.  Solo está auto-excluido EE.UU.

EE.UU. se defiende diciendo que en lugar del CRS pretende firmar acuerdos bilaterales (IGAs en la “jerga”) donde reconoce la necesidad para los EE.UU. de alcanzar “niveles equivalentes de intercambio de información automática recíproca”. Pero lo cierto es que, por un lado, su lista de acuerdos IGAs (son 117 países a fecha de hoy) es inferior a los 145 países con los que le hubiera correspondido intercambiar información de haber suscrito el estándar global multilateral (CRS).

Por otro lado, no todos estos 117 países acceden a información recíproca, es decir, que no obtienen información de EE.UU., quien sí la recibe de ellos: al menos 45 países de esta lista se encuentran en esta situación (algunos IGA no son públicos todavía y no se puede saber si la información será intercambiada recíprocamente). Por tanto, mientras EE.UU. recibe información periódica con relevancia para el control fiscal de TODOS los países y jurisdicciones del mundo, porque la Ley FATCA se aplica a todo el mundo con independencia de que se firme un IGA o no, EE.UU. solo entrega información a un número aproximado de 72 países (un máximo de 81 si todos los acuerdos todavía no públicos fueran de reciprocidad).

En tercer lugar, se debe añadir que existen problemas para conocer al beneficiario efectivo de sociedades creadas en algunos Estados de los EE.UU. (Delaware, Nevada, South Dakota y Wyoming). Es decir que, en determinadas circunstancias, en principio restringidas, bien es verdad, los EE.UU. no podrán informar sobre quiénes manejan las sociedades constituidas en estos Estados citados. Esto genera un problema moral y político de doble rasero en materia de las reglas de juego iguales para todas las jurisdicciones (“level playing field”), pues quizá no son ya tan iguales…Y en términos prácticos se traduce en una ventaja competitiva de opacidad favorable a los EE.UU., que los asesores tributarios internacionales, confiados en la política tributaria del Congreso de los EE.UU., de la que hablaré en un momento, están seguramente tratando de aprovechar con nuevos esquemas de planificación, doblemente alentados por el hecho de que el nuevo panorama tributario de los EE.UU. incluye ahora un régimen de “exención” sobre los dividendos obtenidos fuera de los EE.UU. por las empresas residentes allí, lo que unido a una tributación mucho más amable de las Sociedades (21%) haría de este país una plaza atractiva para la planificación fiscal. 

2. EE.UU. y el proyecto BEPS

En 2015 la OCDE y el G20 iniciaron el proyecto de transformación de la fiscalidad internacional más ambicioso probablemente desde el informe Carroll de 1933, aún en tiempos de la Sociedad de Naciones. El proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), para evitar la erosión de las bases imponibles y el traslado artificial de beneficios a otras jurisdicciones ha conseguido uno de los mayores grados de consenso y compromiso político mundial en materia tributaria. Dado que existen diversos acuerdos multilaterales suscritos (y ya en vigor) para implementar las medidas del plan, y además son necesarios cambios en las leyes internas, es difícil medir por un solo rasero el grado de compromiso de los países, y por otra parte no sería justo decir que EE.UU. no participa en ninguna medida en BEPS, pues por ejemplo sí se ha comprometido con el llamado marco inclusivo de BEPS, es decir el acuerdo global (110 signatarios hasta la fecha) que compromete a todos los países del mundo a avanzar en la dirección del proyecto BEPS. Sin embargo, sí creo correcto afirmar que EE.UU. no se compromete en la medida que debiera, dada su posición en la escena económica, y por ende tributaria a nivel mundial: el peso de su economía, la preponderancia de sus multinacionales, su liderazgo tecnológico, etc.

Dos claras muestras de esto son:

  1. La dificultad para negociar ciertos aspectos del paquete BEPS que podrían perjudicar a las multinacionales de este país.

Es conocido en el mundo especializado que los EE.UU. pusieron límites a los acuerdos que obligaban a las multinacionales a reportar los beneficios declarados por ellas en todos los países donde operan (informe país por país o “CbC report”). Al final se alcanzó un acuerdo en este terreno, que es en sí un importante logro, pero es sabido que se pudo haber logrado más y mejor transparencia. De hecho, los EE.UU. se han abstenido de firmar el Acuerdo Multilateral de las Autoridades Competentes para el Intercambio de los Acuerdos País por País, firmado por 68 países, entre los cuales se cuenta toda la OCDE (salvo Turquía) y todo el G20 (salvo Arabia Saudita). 

Otro ejemplo de tensión (y donde no se alcanzó un consenso por la actitud de EE.UU.-apoyado por algún otro país OCDE en este caso-) se encuentra en la determinación de la parte de impuestos que correspondería a los países emergentes o receptores de inversión cuando las multinacionales operaran en ellos por medio de sucursales (conocidas como “establecimientos permanentes” en la jerga).

2. El hecho de que EE.UU. no ha firmado ni pretende firmar el llamado instrumento Multilateral. Se trata de un Tratado Internacional cuyo objetivo es modificar todos los Convenios de Doble Tributación (CDT) de un país de una sola vez, introduciendo en ellos las modificaciones necesarias para hacer realidad la aplicación efectiva de BEPS. Es la forma rápida y eficaz de hacer realidad el cambio decidido y comprometido. Y aunque lo cierto es que no es obligado firmarlo para cumplir con los compromisos adquiridos en marco inclusivo, es casi imposible que EE.UU., con 68 Convenios de Doble Tributación en vigor y una larga lista de CDT negociados pero no ratificados, pueda renegociar toda su red de Convenios en un tiempo breve (ni siquiera razonable) que haga eficaz la implementación de BEPS.

Hasta la fecha hay 78 firmantes o compromisos de firma de este Instrumento Multilateral. EE.UU. es el único país de la OCDE que no lo ha firmado; y el único del G20, junto con Arabia Saudita y Brasil.

El análisis de todo el contexto nos deja un sabor agridulce, con algunos pasos de EE.UU. en la dirección colectiva, la que se considera única posible para combatir un fenómeno planetario y complejo como el fraude fiscal; y con otros signos de duda, o de clara reversión.    

3. Los desalentadores signos de la reforma fiscal de Trump

Y para completar el panorama, deben mencionarse algunos aspectos de la recientemente aprobada reforma fiscal. A pesar de que la complejidad técnica de las normas introducidas hace necesario un análisis en profundidad del asunto para poder concluir definitivamente, y de que algunas fuentes oficiales de los EE.UU. defienden su pleno respeto a los compromisos internacionales de los EE.UU., existen indicios claros de que estos han operado con desconocimiento (¿desprecio?) de sus compromisos internacionales en materia fiscal o comercial.

En particular, la nueva Ley contiene una medida que podría gravar con un Impuesto Especial del 20% (llamado BEAT, “Base Erosion and Anti-abuse Tax”) determinados pagos deducibles efectuados por sociedades residentes en EE.UU. a sus empresas relacionadas situadas fuera de EE.UU., sin que se exija un esfuerzo fiscal correlativo si el pago es a una empresa relacionada situada dentro del territorio de los EE.UU. Todo lo cual genera una situación de potencial discriminación, no admitida por los Convenios de Doble Tributación. Como se puede imaginar, el asunto es mucho más complejo, y de hecho las sociedades no residentes pueden evitar este Impuesto Especial mediante una declaración del pago como renta de fuente americana, lo cual también puede generar conflictos con la aplicación de los CDT firmados por EE.UU. 

Adicionalmente, se dan al menos otras dos medidas, consideradas como discriminatorias, una relativa a una ventaja competitiva implícita (o subsidio fiscal encubierto) a la hora de valorar determinadas operaciones de exportación de productores de los EE.UU., cuyos productos tengan un fuerte contenido de marca u otros intangibles en el valor. Esta medida podría ser cuestionada ante la OMC. La segunda medida es una limitación a la deducción de intereses que podría perjudicar fuertemente al sector financiero porque es por definición un sector fuertemente endeudado.

Todo esto fue advertido (¿denunciado?) por una carta conjunta de los ministros de Finanzas del G5 (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España) a principios de diciembre, cuyo contenido no es público, dirigida a la Casa Blanca y al Departamento del Tesoro USA y al parecer una vez agotadas otras vías informales de comunicación;  la carta fue confirmada después por una segunda de la Comisión Europea en el mismo sentido. Posteriormente la idea fue recogida por una tercera misiva, esta vez de la Federación Bancaria Europea y dirigida a los Comités pertinentes del Legislativo americano, haciendo hincapié en los perjuicios específicos para el sector financiero. 

Las medidas parecen pues haber sido adoptadas con conocimiento de causa, y a estas alturas son difícilmente reversibles, como reconocía, con un cierto grado de cinismo, un portavoz del Secretario del Tesoro Mnuchin unos días antes de la aprobación definitiva de la Ley: “al tiempo que valoramos los puntos de vista de los Ministros de Finanzas [de la UE], siendo la Reforma Fiscal una pieza central de la política de Trump y estando en la fase final de aprobación de la Ley, vemos pocas posibilidades de cambios significativos que satisfagan las preocupaciones europeas a esta hora tan tardía”.

En suma, los Estados Unidos vienen manteniendo una línea de actuación en materia tributaria internacional poco respetuosa con sus compromisos adquiridos y poco comprometida con el nuevo consenso internacional emanado del trabajo conjunto de la OCDE, el G20 y la gran mayoría de países del mundo a fecha de hoy. Esta posición, de aislacionismo encubierto o gradual, es tremendamente negativa para consolidar los avances en la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y no solo denota una falta de empatía con el resto del mundo sino, probablemente una falta de comprensión de que, incluso la primera potencia, en el mundo de hoy, no puede pasarse de la cooperación multilateral y global.     

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